浅析“证据先行登记保存”措施在城管执法中的运用

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1、.浅析“证据先行登记保存”措施在城管执法中的运用 “证据先行登记保存”措施作为行政处罚调查取证过程中常用的一种证据先行保全的措施，在城市管理行政执法活动中被频繁使用，尤其城市管理工作开展相对集中行政处罚权以后，城市管理行政执法部门集多项权力于一身，经常遇到一些各种各样的复杂问题和矛盾，为顺利解决或处理这些问题和矛盾，这一措施更是被经常运用于行政执法实践，但由于该措施在法律规定和实践中不是那么确定和成熟，常常会引起公安、法院等有关部门的质疑，更是引发执法纠纷，管理相对人阻碍执法、暴力抗法的主要诱因，引起了城管执法领域和相关部门

2、的关注，为明确这一措施的正确使用方法，笔者对此试作一浅析。一、“证据先行登记保存”的概念...根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款之规定，证据先行登记保存是指行政机关在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，对需要保全的物证当场登记造册，暂予先行封存固定，等待行政机关进一步调查，作出处理决定。所谓证据，是指用来证明案件真实情况的一切事实。行政处罚证据则是指能够证明行政违法案件真实情况的客观事实，是行政执法机关依法作出行政处罚决定，实施具体行政行为的事实根据。作为证明案件真实情况的证据，必须具有

3、客观性、关联性和合法性三个基本特征。二、城管执法大量使用“证据先行登记保存”措施的原因城管执法部门之所以大量使用“证据先行登记保存”措施，其原因有如下两点：1、城管执法部门缺乏强制措施。开展相对集中行政处罚权工作以后，城管执法队伍行使了多方面行政处罚权，这些行政处罚权分别由城市市容和环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等方面的法律、法规、规章规定。虽然行使了多方面的行政处罚权，但赋予城管执法部门暂扣物品强制措施的法条极少，其他强制措施基本上没有。2、保证城管执法管理效果

4、。城管执法工作具有动态性和反复性特点，管理相对人流动性大，法律意识淡薄，城市意识较低，文明素质较差，城管执法人员在日常从事大量的市容等管理工作，尤其是在实施行政处罚时，若不当场扣押当事人的物品，不易管理，处罚决定难以执行。三、“证据先行登记保存措施”使用中存在的问题目前，在日常城市管理行政执法活动中，经常会碰到一些执法人员滥用、误用“证据先行登记保存”措施，借“证据先行登记保存”之名，行“变相扣押当事人物品”之实，将“证据先行登记保存”措施当作执收执罚的“有效手段”...，在运用这一措施时，思想认识上产生误区，认为不采取“证

5、据先行登记保存”措施，处罚就执行不到位，使用这一措施不合法、不严肃、程序不规范、手续不齐全。“证据先行登记保存”是行政机关在证据可能灭失或者难以取得的情况下，采取的一种措施，它的使用在于为正确实施行政处罚而提供事实证据，这种证据在行政处罚后，便失去它的主要功能与作用。这种登记保存与司法部门的证据保全性质一样，具有强制性，如果运用到与收集证据无关的执法活动中去，不仅会引发执法人员与管理相对人的矛盾冲突，而且一旦发生矛盾和冲突，行政执法部门就会在由此引发的行政诉讼中败诉。四、“证据先行登记保存”措施的正确运用正确运用“证据先行登

6、记保存”措施，应严格把握好以下几个环节：1、在行政执法案件调查阶段为保全证据，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下使用。这就意味着并非在所有情况下，都可以采取登记保存作为收集证据的唯一方式。2、实施“证据先行登记保存”...措施必须经行政执机关负责人批准。这一规定体现了立法者这样的立法意图：作出这一具体行政行为，不能凭个人一时冲动，感情用事，必须履行批准手续。凡不经行政机关负责人批准而采取登记保存行为都是违反执法程序的行为。从实践看，不少执法单位为便于执法，提高工作效率或图一时之便，在实施登记保存时，往往由本单位负责人批准

7、或只加盖行政机关印盖，而没有履行“经行政机关负责人批准”的程序，都不符合执法程序。针对“经行政机关负责人批准”可理解为：可以是“一案一批”也可以是“事先授权”即在明确具体标准的情况下，授予行政执法人员根据具体情况处置的权力，行政执法人员采取“先行登记保存”后，应及时向行政机关负责人汇报，以取得“追认”。3、实施“证据先行登记保存”措施必须遵守期限规定。实施“证据先行登记保存”措施，应当在七日内及时作出处理决定。《行政处罚法》规定这一期限是基于依法行政，提高效率，保障公民及及法人或者组织合法权益的立法考虑，主要有两个含义：一是

8、行政机关“证据先行登记保存”期限最多为七日，超过规定期限，先期作出的“证据先行登记保存”决定视为无效；二是作出处理决定，是指对登记保存的证据的处理决定，而不是对行政管理相对人财产或整个案件做出的处理决定。一般说主要包括：对需要进行技术检验或鉴定的，应决定送检验、鉴定部门进行科学鉴别或判断；