关于制度视角下的基层组织规范化建设的实践与思考

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1、关于制度视角下的基层组织规范化建设的实践与思考中央将2012年确定为“基层组织建设年”，明确提出要着力解决基层党组织建设中的突出问题。就如何加强基层、服务基层，提升基层组织建设规范化、制度化、科学化水平等问题，镇江经开区从现状解析、问题剖析、对策分析三个方面入手，简要梳理了基层组织管人、管财、管事、管物等方面的规范化制度建设的现状及特点，深入分析基层组织制度建设存在的四个方面问题，从制度建设、干部队伍、物质保障、载体创新四个方面提出了对策与建议。一、现状解析近年来，镇江经开区党工委和各镇、街道注重在管人、管物、管财、管事等方面认真

2、贯彻落实上级有关要求，初步建立了比较完善的基层组织建设工作机制。1.初步建立了较为规范的干部人事制度。镇江经开区按照《干部任用条例》要求，实行了干部、人事、薪酬和考核分类管理“四项管理机制”，对干部人事工作进行扎口管理。各镇、街道也相应制定了《关于进一步加强人事管理的意见》、《机关工作人员工作问责办法》等规章制度。同时，各镇、街道还全部或部分推行了竞争上岗的办法，激发了干部队伍的活力。2.初步建立了较为系统的财务审计制度。近年来，镇江经开区先后制定出台了农村财务管理工作规范、关于加强镇和街道财政所管理意见等规定。各镇、街道实行了财

3、务“双代管”（村账镇管、组账村管）、村（居）财务管理规范、招待费管理、备用金等制度。对村干部离任、重要事项等，各镇、街道也部分开展了内部审计。3.初步建立了较为健全的议事决策制度。镇江经开区先后出台了党工委议事规则、主任办公会等规章制度，给基层开展相关工作指明了方向。各镇、街道也相应制定了目标管理办法、重大事项集体研究讨论、党务政务公开制度等文件，进一步规范了工作流程。4.初步建立了较为完善的运行监督制度。镇江经开区近年来先后制定出台了农村集体资金资产资源管理办法、行政事业单位国有资产处置管理暂行办法等规章制度。各镇、街道也建立了

4、固定资产管理、工程招标、工程建设权力节点监控等规章制度。二、问题剖析1.制度规范建设与跨越发展形势不相符合。一是制度不系统。制度较多、杂，缺乏系统性归纳梳理。有些制度制定的时间比较长，没有适时更新，需要进一步修订完善；有些制度制定后，在基层没有实施，形同虚设；有些制度不够简洁明了，缺乏可操作性。二是制度制定条块分割。现行制度大多是各部门和镇、街道自行制定的，缺少部门以及镇、街道之间相互联动，制度之间有交叉。三是制度执行缺乏刚性。虽然制定了大量的制度，但制度执行本身缺乏刚性约束，一些基层组织执行制度不力，如民主理财制度，仅在少数单位

5、执行；村、社区会计一般隶属村、社区管理，缺乏独立自主性。对制度执行仅限于条口专项检查，对大额敏感资金拨付使用缺少上级对下级的专项检查。对制度执行本身缺乏监督，对执行效果缺少评估。镇、街道内部审计一般由审计所牵头，缺乏公信力和约束力。2.基层权力责任与运行体制机制不相匹配。一是镇、街社会管理职能没有充分履行。基层承担了经济发展、基层建设、社会事务等多方面的职责和工作，特别是开发建设涉及的征地拆迁任务比较重，牵涉的精力比较多，社会管理等基础职能没有很好地履行。二是镇、街道与经开区有关部门和单位关系没有理顺。镇、街道对于征地后的农用地土

6、地补偿费和未利用地、集体非农建设用地全额的土地补偿费问题反应比较强烈。对于大项目推进，项目牵头单位和实施主体缺少与镇、街道以及村级组织沟通协调制度。对于重要信访答复，要与镇、街道多通气，统一口径。三是村、社区运转缺少经费保障。基层普遍要求经开区提高财政转移支付标准，对于拆迁村特别是整建制拆除村，集体拆迁资金如何保值增值，没有有效的投资途径。3.基层队伍现状与开发建设重任不相适应。一是整体素质不高。基层干部理论素养和专业水平不高，特别是对财务、会计、审计等专业岗位人员没有任职资格规定，整体素质偏低。大多数社区干部对新型城市社区的管理

7、模式和工作要求有所脱节。二是人员配备不足。基层财政所、审计所人员配备不足，审计人员大多都是兼职，现有职数配备满足不了工作需要。三是后备力量青黄不接。村级后备力度严重不足，部分村、社区干部与后备力量之间形成断层。基层党员干部队伍明显存在“三多三少”现象：年龄老的多，年轻的少；年轻党员组织关系挂靠的多，经常参加村组织活动少；文化低的多，高的少。四是部分单位用人欠缺规范。各镇、街道普遍存在用编外人员现象，将一些村、社区干部调入机关工作，将大部分大学生村官放在机关工作。4.工作目标任务与工资收入报酬不相对等。一是工资收入相对较低。对比CP

8、I连年持续走高、镇、街道事业单位绩效工资改革、企业近年来工资的连续调整、大学生村官工资参照事业单位等，村干部工资待遇相对较低。二是政治待遇相对较低。基层工作人员没有纳入体制内管理，缺乏明确的政策界定，致使其在晋升、调整和职称评定等方面都缺少相应政策