构建城乡基础教育均衡发展制度体系-以成都试验区为例

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1、构建城乡基础教育均衡发展制度体系：以成都试验区为例［摘要］促进城乡基础教育均衡发展，关键在制度建设。成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区和国家统筹城乡教育综合改革试验区，按照科学发展观要求，从破除城乡教育二元体制入手，着力构建了以发展规划、办学条件、师资配置、经费投入、教育质量、评估标准“六个一体化”为主要内容的城乡基础教育均衡发展制度体系。成都的实践表明：要实现城乡基础教育均衡发展，必须确立公平共享的制度设计理念，必须坚持政府主导的教育发展路径，必须建立全域统筹的资源配置机制，必须形成城乡互动的共同发展格局。［关键词］

2、成都试验区；基础教育；城乡二元体制；均衡发展；制度建设［中图分类号］D630［文献标识码］A［文章编号11006-0863(2013)06-0027-05城乡基础教育均衡发展既是促进城乡教育公平、缩小城乡教育差距、推动城乡同发展共繁荣的核心内容，也是保障城乡居民享有起点公平和机会公平的发展权，让农民平等参与现代化过程，使发展成果更多更公平惠及全体人民的关键环节。要真正实现城乡基础教育均衡发展，关键在制度建设,即彻底破除长期形成的城乡教育二元体制，真正构建起城乡教育一体化的体制机制。成都市自2007年被国务院批准为全国统筹城乡

3、综合配套改革试验区、2009年被教育部批准为国家统筹城乡教育综合改革试验区以来，按照科学发展观要求，在“全域成都城乡居民子女共享优质教育”理念的指导下，坚持政府主导、全域统筹、城乡互动，努力构建以城乡基础教育发展规划、办学条件、师资配置、经费投入、教育质量、评估标准“六个一体化”为主要内容的新型制度体系，在促进城乡基础教育均衡发展方面取得了积极进展。本文旨在从制度分析的角度透析成都试验区破除城乡教育二元体制、探索城乡基础教育均衡发展机制创新的实践，并在此基础上提炼出具有推广价值的主要经验，为更大范围、更深层次深化教育体制改革

4、提供参考。一、破除制约城乡基础教育均衡发展的体制障碍制约城乡基础教育均衡发展的根本障碍是城乡教育二元体制，而城乡教育二元体制实质就是城乡二元体制在教育公共服务领域的集中体现。城乡二元结构是我国实现社会主义现代化所面临的主要差距和问题，而造成这一问题的体制根源就是城乡二元体制。［1］众所周知，城乡二元体制源于上世纪50年代“以农补工、城乡分治”的制度安排，其核心是1953年开始实行的统购统销政策和1958年开始实行的二元户籍制度，并在此基础上形成了包括二元行政管理体制、二元教育就业制度、二元福利保障制度、二元财政投入制度等在内

5、的一系列社会制度体系。［2］这一体制在我国由一个落后的农业国迈向强盛的工业国进程中曾发挥了巨大的历史作用。随着改革开放的深入推进，我国城乡改革发展取得了很大成效，但由于长期形成的制度惯性、利益格局和思维定势，以身份壁垒和不平等交换为基本特征的城乡二元体制的核心要素并没有根本改变，并随着社会主义市场经济体制的逐步建立以及城镇化的快速快发展，越来越成为制约我国经济社会持续健康发展的瓶颈因素。要解决这一问题，必须推进统筹城乡发展。基于此，党中央全面审视城乡关系,立足现代化发展规律，在十六大做出了“统筹城乡经济社会发展”的重大部署，

6、在十七大又进一步提出要“加快形成城乡经济社会发展一体化新格局”，并根据新时期全面建成小康社会的要求，在十八大做出了“加快推进城乡发展一体化”的战略部署，对城乡关系的认识和处理达到了一个新高度，为我国实现城乡共同发展繁荣、城乡居民共享改革发展成果指明了方向、提供了保证。教育作为社会的重要组成部分，在城乡二元体制下，也形成了独特的城乡教育二元体制。在这种教育体制下，优质的教育资源集中在城市，在校舍、设备、师资水平、教学质量等方面城乡成为两个世界。［3］大量的研究成果表明：城乡教育二元体制，表现在城乡教育资源配置的严重不均衡，关键

7、在城乡分离分治的教育管理体制，根源在城乡居民不平等的教育权利，难点在长期形成并固化的既得利益格局。深入分析可以发现：从政策取向上看，城乡教育二元体制源自“城市教育优先”的中小学教育发展方式，无论是改革前的“城市教育国家办、农村教育集体办”,还是改革后的“城市教育国家办、农村教育靠集资”[4],都充分体现了这种倾向性的制度安排。从思想根源上看，城乡教育二元体制主要源自对城市和农村、市民和农民在国家发展总体格局中所处地位的认知没有随着经济社会发展及时改变，“重城轻乡”的政策体系和法律法规没有及时进行调整和完善。从微观层面上看,以

8、“重点校”“示范校”、“改制校”等为主要内容的基础教育分级政策制度，也导致了城乡中小学资源配置的落差。[5]随着中央统筹城乡发展基本方略的实施,国家开始从城乡统筹的高度思考和谋划城乡教育的发展方式，打破体制机制障碍、促进城乡教育均衡发展逐步成为国家战略选择。2005年5月《教育部关于进一步