我国流域区际生态利益协调机制创新目标模式

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1、我国流域区际生态利益协调机制创新目标模式［摘要］流域是一个特殊的自然地理区域，流域公共池塘资源特性和产权制度模糊不清造成我国流域区际生态利益失衡现象日益突出。比较分析科层型、市场型、自治型和网络型四种协调机制的制度技术条件，网络型协调机制更符合流域水资源特性和我国现实国情，是我国流域区际生态利益协调机制创新的目标模式，其框架是中央与地方政府纵向协调、流域区际横向协调和行政区内部协调的有机统O［关键词］生态利益；协调机制；网络型；目标模式［中图分类号1D035E文献标识码］A［文章编号］1006-0863(2013)06-0078-05流域既是特殊的自然地理区域，又是复

2、杂的自然生态系统。人类作为流域生态系统的消费者，在流域生态资源的利用过程中形成了各种利益关系。所谓流域生态利益，是指流域生态系统依靠自身属性直接或间接地给人类带来的好处，满足人类的各种需要。它包括依托于流域生态系统变化所承载着的人与自然的关系，以及流域生态系统变化所影响的人与人之间利益关系的总和。通常一个流域包含多个不同的行政区域，上下游行政区在流域水量分配、水质保护、水资源开发和水生态维护等领域形成的特殊利益关系，就是流域区际生态利益关系。改革开放以来，随着我国行政性经济分权政策的实施和地方政府主导区域经济发展格局的形成，上下游行政区政府往往将以追求GDP为核心的区

3、域利益最大化作为决策的目标导向，忽视区域内经济活动对其他区域的影响，加之由于流域水资源公共池塘资源特性和公有资源产权制度残缺，跨界水污染、行政区际水资源分配不均、上下游生态补偿机制不完善成为目前我国流域生态环境治理中体制性矛盾的生动写照，也是流域行政区际生态利益失衡的集中表现。因此，探索建立流域区际生态利益协调机制，是协调流域生态系统复杂利益关系的重要突破口和政策着力点。一、流域区际生态利益协调机制的类型与特征流域区际生态利益协调机制是指流域上下游不同行政区的相关利益主体围绕区际水量分配、水质保护、水资源开发和水生态维护等预期目标而展开的相互协同和制约关系。它包括“由

4、谁来协调、协调什么、怎么协调”等一系列基本内容：一是协调主体及其相互关系。它既包括流域上下游不同层级的政府、企业和第三部门以及各自在利益协调中的地位和作用。二是协调手段。主要是指在不同的治理体制下，以各个层级政府为中心的协调主体所采取的各种政策工具的组合。三是协调制度。包括正式和非正式的制度安排，它是协调主体之间关系以及协调方式差异的制度基础。流域区际生态利益协调机制属于流域治理机制的内容，不同的流域治理机制蕴含着不同的管理方式和利益协调机制。按照流域治理机制的类型差异，流域区际生态利益协调机制可以相应划分为科层型、市场型、自治型和网络型等四种类型。（一）科层型协调机

5、制它是依托政府组织内部的等级制权威而通过正确的奖惩制度对下级政府和排污企业行为进行规制。一方面中央政府通过制定不同层级行政区环保目标责任制和行政区际交接断面水质达标要求，明确流域区际政府生态治理的责任；另一方面各级政府采用强制性的行政和法律手段以及激励约束相融的经济手段，明确规定各类企业污染物排放的控制标准，从而达到改善流域生态环境的目的。科层型协调机制的最显著优势是在科层制内部可以采取强制性的控制手段，当出现冲突时拥有一种比较有效的解决冲突的机制；科层制通过自身的激励机制，减弱了双方均不受对方控制的正常谈判的侵犯性态度倾向。因此，中央政府更趋于通过其强有力的组织效率

6、，加强对流域工业点源污染排放的控制，从全流域统一管理的角度推进自然经济社会协调发展。当然，科层型协调机制的优势也受到组织规模和交易限度、运用激励和控制工具的有效性等组织形式的限制，用科层制监督和激励设置的办法来解决组织的两难困境并不那么简单。同时命令—控制性措施容易引发排污企业的不合作行为，政府面临着巨大的政策执行成本，尤其是难以解决流域点多面广的农业面源污染问题。正因为如此，美国联邦政府对流域水质保护的强制性措施侧重于对点源污染物的处理，与之相反，将面源污染控制的责任交给各州，有很大程度上是通过自愿性的激励措施来解决，即依靠美国环保局和美国农业部及州所提供的教育、技

7、术帮助、资金和研究的各种项目来支持最佳管理习惯做法和土地用途的某些变化。[1]（二）市场型协商机制它是将价格、供求和竞争等市场机制引入流域区际生态利益的协调过程，并发挥市场对流域水资源配置的基础性作用，以实现流域区际生态正负外部效应的内在化。流域上下游政府或企业之间水权（排污权、取水权）交易和市场化生态补偿都是典型的市场型协商机制。按照市场治理结构的差异，市场型协商机制可以细分为私人间双边市场、第三方规制市场和政府间准市场。私人间双边市场是指流域生态服务的受益方与提供方之间开展的直接交易，包括直接购买土地及其开发权、服务的异地受益者与提供生态服务的土