87号文下的ppp土地开发的政策辨析及操作要点

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1、87号文下的PPP土地开发的政策辨析及操作要点一、pppi地开发的政策问题（一）土地开发ppp模式运作的范围和条件ppp模式是政府近年来鼓励的一种投融资运作模式。ppp模式的本质是公共基础设施和公共服务的市场化运营，它包含两个重要涵义：一是公共（益）性,二是运营。任何ppp项目都应兼具公共性和运营性。单纯的土地一级开发不具备运营性质，单纯的土地二级开发不具备公共性（棚改等公益项目除外），它们都不具备ppp模式运作的条件，政策也不允许。如果把运营内容与土地一级开发搭配起来,或者把公共内容与土地二级开发搭配起来，就具备ppp模式运作的条件了。项目用

2、地是ppp项目建设和运营的基本要素。土地一级开发是否捆入项目以ppp模式运作的判断依据是：土地一级开发成本是否入ppp项目总投资。据此，一般有几种情况：第一，政府相关部门已经完成了项目所需用地的一级开发（征地、拆迁、前期基础建设等），将熟地直接打包入ppp项目。相关开发成本由政府投入，不计入ppp项目总投资。第二，政府相关部门已经完成了项目所需用地的一级开发，但相关开发成本计入项目总投资。第三，生地直接打包入ppp项目，社会资本方按合同要求承担土地一级开发的施工任务，相关开发成本计入项目总投资。显然，后两种都属于将土地一级开发纳入ppp项目运作

3、模式中，在实践中也非常普遍。第一种则更为规范，只有财力充裕并且对长远负责的政府才具备条件。土地二级开发必须与公共内容结合起来，才具备ppp模式运作的条件，如：产业园区开发、产业小镇、养老综合开发（小镇）、文旅小镇、科技小镇、体育小镇，等各种各样的综合开发和特色小镇。由于项目原本定位的公益性质，项目的收益不能覆盖成本，因此可以（根据规定）以资源性补偿的方式把二级土地打包入其中，通过土地相关收益对项目进行补贴，形成了附带二级土地开发性质的各种园区和小镇。（二）ppp土地一级开发的政策可行性存疑，但实践普遍关于土地一级开发是否适宜打包入ppp项目中，

4、现有的政策法规解释比较混乱。例如，财金［2016］91文指出，PPP项目主体或其他社会资本不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。但国土资发［20071277.国土资发［20121162以及财综［201614则指出，土地收储和前期开发的相关工作应由土储部门承担，但前期开发中的基建工作还需通过公开招标的方式选择有资质的第三方单位进行。总之，关于ppp±地一级开发的政策解释比较混乱，各家理解也不同。在实践中，一般含有少量土地一级开发的项目，会将其打包入PPP项目中，含大规模土地一级开发的园区或小镇也会将土地一级开发纳入PPP模式中。类似华夏幸

5、福、万达等各大上市公司及央企在运行园区和特色小镇项目时，普遍把土地一级开发打包入项目中，实现土地一、二级联动开发。（三）87号文禁止土地一级开发的政府采购服务模式87号文严禁将土地一级开发作为政府采购服务的方式运作。虽然PPP模式也包含政府付费类，但PPP与政府采购服务是两种不同的投融资模式。首先，政府采购服务没有经过物有所值评价、财政承受能力论证和严格的实施方案审定，难以保证项目的运营性和风险合理配置。其次，政府采购服务要求是三年以内（政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排），而PPP项目要求是十年以上；再次，所有PP

6、P项目的政府付费受到10%的公共预算支出的限制，而政府购买服务则不受此限制。总之，87号文针对的是此前许多土地一级开发以政府购买服务的方式，直接由平台公司或其它公司承担的运作模式。87号文并没有针对含有土地一级开发的PPP项目。（四）土地一级开发的收益模式：来自土地收入，但不得挂钩单纯的土地一级开发是不适用于PPP模式的，因为土地一级开发不涉及运营。但是土地一级开发包含大量的基础设施和公共设施建设内容，打包入项目是符合PPP模式应有之义的。土地一级开发的主要收入来源为土地出让收入，但不得挂钩。第一，一系列国土和财政的相关法规都严格限定了土地财政

7、收支两条线的原则，也即土地相关收入只能进入国库。第二，PPP付费模式中的政府付费和缺口补助，都可以以财政列支，既包括一般预算，也包括政府基金预算（土地）。简而言之，土地出让收入必须进国库列入收入预算，然后再通过支出预算从国库转出来。针对现有部分园区开发类PPP项目对土地收支两条线的模糊化处理、甚至违规操作，一系列规范文件都要求把项目收益来源与土地分隔开。例如，财综（2016）4号《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》指出，项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得已项目所涉及的

8、土地名义融资或者变相融资。财金[2016]91号文指出：“ppp项目主体或其他社会资本……不得变相取得土地收益”、“PPP项目的资金来源与未来收益及清