大城市实有人口管理难点及其破解

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1、大城市实有人口管理难点及其破解内容提要'‘实有人口”管理是近年来人口管理部门提出的一种新的人口管理理念和管理举措，它通常和实有房屋管理联系在一起。本文以上海为例，分析了当前实有人口管理的现状、存在的突出问题以及破解实有人口管理难题的基本思路。关键词实有人口实有人口管理上海〔中图分类号〕C92〔文献标识码〕A〔文章编号)0447-662X(2012)05-0169-09一、实有人口管理及其意义"实有人口”是指一个地区或一个行政区域内实际存在的人口。以上海为例，实有人口是指应该纳入“上海市实有人口信息管

2、理系统”登记管理，并实际现居住在上海市的人口，包括户籍常住人口、外省市来沪人口、境外来沪人口，但不含户籍在上海但实际居住在市外半年以上的"人户分离”人口。实有人口与常住人口的区别在于，实有人口不仅包括常住人口，还包括居住时间在半年以下、三天以上的流动人口。'‘实有人口”是一个相对居住地的人口概念，和过去以户籍管理为主的静态人口管理模式相比，体现了动态化人口管理理念。实有人口管理通常和实有房屋管理相联系，也被简称为“两实”管理。“实有房屋”特指所辖区域内所有的可供人居住的建筑物，包括各类产权住房、居住

3、公房、部队家属住房以及其他实际用于居住但性质、权属关系不明确的房屋以及地下空间、违章建筑等。要真正了解和掌握一个城市的实有人口，必须和实有房屋管理联系起来。因为人口总是要在一定的房屋中居住，把房屋登记与人口登记结合起来，交叉关联，可以更好地掌握城市实有人口的真实情况。实施“实有人口、实有房屋”全覆盖管理是近年来我国城市社会管理中的一项重要举措。“实有人口全覆盖管理”是对居住在所辖地区内的所有常住人口、寄住人口、“口袋人口”、①暂住人口、境外人员实行全面的信息采集、登记、核对和数据运用。“实有房屋全覆

4、盖服务管理”，是对所辖地区的所有居住房屋信息进行全面的采集、登记、核对和数据运用。将实有人口与实有房屋联系起来进行人口管理，是总结以往人口管理工作的经验教训提出的。在过去的城市社会管理中，“管房”与“管人”是分离的，管人的不管房，管房的不管人。“两实”管理的关键，就是要把人口管理落实到实有人口的居所管理，通过对全部产权房屋和租赁房屋的集中排查、编码登记，实现全覆盖纳管，通过核准本地或外来人员的实际居住地或落脚点，做到“见人验证”，做实基础信息采集、登记，达到“以房找人、以人找房；查房知人、查人知住”

5、的服务管理效果。早在上世纪末，实有人口概念已经被公安部门提出并进行了初步的界定。1997年公安部“苏州会议”提出了“实有人口”概念，1998年4月上海市公安局社会治安防范局在下发文件中将实有人口界定为在公安派出所（警察署）辖区内现居住的常住人口、暂住人口、人户分离人口以及居留的境外人员，概括起来可分为四类：一是“人户一致人员”，即户籍地址与居住地一致的人员；二是“人在户不在人员”，即实际居住在某一区域，而户籍地不在此地的上海籍人员；三是外省市来沪人员，即户籍地在外省市，而实际居住在上海的人员；四是实

6、际居住在上海的境外来沪人员。以上四类人员相对于其实际居住的区域，都称之为“实有人口”。实有人口管理作为一种新的人口管理概念是近年来才受到重视的。2005年，按照公安部转变工作思路的要求，实有人口管理问题再次引起各地公安机关的重视。人口管理的视野开始从过去的“常住人口”、“外省市来沪人员”、"境外人员”，统一到实有人口管理上来。但上海提出'‘两个实有”全覆盖的人口管理理念是和2010年上海世博会安保工作相联系的。全面推进“两个实有”全覆盖管理是构建平安世博、平安上海的一项重要的基础性工作，只有做好“两

7、个实有”全覆盖管理工作，才能为举办一届精彩、难忘、平安的世博会提供最基础的安全保障。2008年10月，上海开始在虹口区凉城新村、江湾镇街道开展实有人口、实有房屋全覆盖、全纳管试点工作。在试点街道建立实有人口和房屋数据库，逐步建成"以房找人”、“以人找房”的双向互联信息网。2009年3月，又在全市选择地形地貌复杂、房屋类型多样的35个街道（乡镇）扩大试点。所有试点街道（乡镇）都完成了辖区建筑物信息、门弄楼号纸质地图定位采集，GIS地图门弄楼号信息录入，居住房屋信息核对、补缺、录入，人与房信息关联，实有

8、人口信息核对、采集等，基本建立了“两个实有”全覆盖工作框架。在此基础上，市政府决定在全市全面推行"两个实有”全覆盖管理工作。截止2010年3月的世博会前夕，完成了“两个实有”基础信息排摸，共录入门弄牌信息256.9万余条，登记房屋信息1145.7万余条，实有人口信息2142.4万余条，其中户籍人口信息1400.5万余条，来沪人员信息711万余条，境外人员信息30.9万余条。通过对“两个实有”基础信息数据进行综合分析，全面掌握全市实有人口的分布和构成情况，为构建社会联防