ppp综述：城镇化投融资的模式创新

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1、ppp综述：城镇化投融资的模式创新编者语：本文系统介绍PPP的概念、特征、职能等，并分析我国开展PPP面临的问题，以及城镇化建设各领域可以采用的PPP形式，对PPP在我国的进一步推广应用提出了相应建议。文/贾康（财政部财政科学研究所所长）；孙洁一、PPP的概念、起源、特征与职能（一）概念广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征。按广义概念，从管理角度看，PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职

2、能，同时为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门投资盈利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大作用。（二）起源哪些部门能够让民营部门参与，而民营部门又愿意参与做哪些事情呢？众所周知，民营部门做事的内在动力是获取利益或利润，如果没有利润，民营部门不会愿意做本该公共部门做的事情。利润的获得一般有两个主要途径：一个是政府直接给予民营部门，另一个是民营部门通过向用户收费获得。第一种很容易理解，为政府做事，必然由政府付费。而第二

3、种途径是要经过用户认可的，就是说所做事情对用户而言是有益的，用户能够从中获得好处，只有这样用户才愿意付费。这就会让我们联想到修路或供水，这两种服务都能为用户带来直接的利益，通过向用户提供服务而收取费用，用户较容易接受。而我们考察PPP的起源时，的确可以从民营部门修路和私人参与供水开始。在英文中最早的公路之所以被称为turnpike,是因为路段上布置了可移动的路障，通常由一根水平的长杆（pike）或栅栏组成，管理人可以通过移动横杆（turnthepike）来阻断路面交通。15世纪时，欧洲人设置这样的路障通常出于安全考

4、虑，在战时可以减缓骑兵的袭击速度，起到一定的抵挡作用。到了17世纪，税务机构开始推行公路收费政策，turnpike的作用发生变化，开始用来阻挡过往车辆，收取“过路费”后再放行（笔者注意到，turnpike的名称在美国宾夕法尼亚州等地的收费干道上沿用至今）。由此可以说，PPP起源于收费公路的诞生。当然，在当时人们还没有明确提出PPP的概念或理论来，只是实际生活中出现了“公”与“私”实际形成了互动、交易关系而共同维系收费公路运行的模式。其实收费路的源头要早远得多。据历史记载，公元前1950年，亚述人就修建了从叙利亚到巴

5、比伦的收费道路。这可能是现可看到的最早的收费路记载了。希腊历史学家和哲学家斯特雷波（Strabo,公元前63年一公元21年）在凯撒.奥古斯都（CaesarAugustu）时代的Geographia中也记载了在LittleSaintBernard,sPass上收取通行费的历史。作为对养护道路、带路和跨山脉搬运的回报，罗马大帝授予Salassi部落征收通行费的特许权。这可以被称为最为原始的PPP形式，但是它与现在模式的差别并不太多。这一收费在当时同样需要罗马大帝代表政府的授权。（三）特征PPP具有三大特征，第一是伙伴关

6、系，这是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐，也不能构成伙伴关系。ppp中民营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。民营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追

7、求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。所以，第二个特征是利益共享。需明确的是，PPP中公共部门与民营部门并不是简单分享利润，还需要控制民营部门可能获取的高额利润，即不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然

8、会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。既然形式上不能与民营部门分享利润，那么，如何与民营部门实际地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。第三个特征是风险共担。伙伴关系