机场投融资中的ppp模式

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1、机场投融资中的PPP模式摘要：PPP模式的核心作用是引入市场机制。民用机场具有自然垄断特性、对地区经济发展具有重要影响的基础设施，民用机场是公共基础设施，各级人民政府应当采取必要的措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平。属地化改革后，地方政府投资主体地位快速增强，地方政府投资民航的积极性被充分调动后，民航基础设施投资规模迅速扩张。本文分析机场PPP模式，提出目前推行PPP的主要问题和解决方法。关键词：PPP，机场投融资，投资管理，契约管理一、PPP模式与民用机场投融资创新格局一：政府主导。根据《民用机场管理条例》的规定，民用机场是公共基

2、础设施，各级人民政府应当采取必要的措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平。属地化改革后，地方政府投资主体地位快速增强，地方政府投资民航的积极性被充分调动后，民航基础设施投资规模迅速扩张。在此过程中，地方政府投资占比总体处于扩张状态，占比率从2004年的38.8%增加至2009年的82.3%，成为航空运输业投资的主体。格局二：各司其职。根据《民用机场建设管理条例》，中国民用航空总局负责全国民用机场规划与建设的监督管理，民航地区管理局负责所辖地区民用机场规划与建设的监督管理。运输机场的规划与建设应当符合全国民用航空运输机场布局和建设规划，执

3、行国家和行业有关建设法规和技术标准，履行建设程序。新建运输机场总体规划应当依据批准的可行性研究报告或核准的项目申请报告编制。改建或扩建运输机场应当在总体规划批准后方可进行项目前期工作。格局三：差异管理。政府投资项目实行审批制，企业投资项目实行核准制。根据2004年国务院批准发布的《关于投资体制改革的决定》和（（政府核准的投资项目目录》，新建和扩建机场项目属于政府核准投资项目，其中，对于企业不使用政府性资金投资建设的新机场项目，由国务院核准；总投资10亿元及以上扩建机场项目由国务院投资主管部门核准，其余项目按隶属关系由国务院行业主管部门或地方政府投资主

4、管部门核准；扩建军民合用机场，由国务院投资主管部门会同军队有关部门核准。格局四：鼓励投资。根据（（外商投资民用航空业规定》，禁止外商投资和管理空中交通管制系统，鼓励外商投资建设民用机场（不包括军民合用机场）。投资建设民用机场的外商，可优先投资经营航空运输相关项目。但截至2013年，我国航空运输业固定资产投资中外商与港澳台商投资占比只为12.43%。二、推行PPP模式的主要问题一是相关法律法规不健全。长期以来，国家没有针对政府与社会资本合作出台指导性政策或实施细则，相关规定散见于各省及部委规定中，不利于操作执行，参与方权益缺乏保障。在民航行业管理方面，

5、从行业相关法律法规到部门规章，大多数还是传统模式下的监管和审批框架，引导和促进PPP模式在机场应用还有诸如特许经营权等许多基本问题需要解决。二是机场盈利性较弱。我国机场被定义为公共基础设施，跑道、安防等公益性设施设备投资占比较大，除部分人流、物流规模较大的枢纽机场外，一般机场难以实现自身盈利。少数能够盈利的机场，也因前期建设投资巨大，回报周期较长，对社会资本缺乏吸引力。三是机场建设运营情况相对复杂。我国机场建设审批过程复杂、审批周期较长，运营业务门类多，专业化程度较高，且机场经营与地方经济发展及民航航线网络构建联系密切，社会资本自主经营困难较多。依据

6、产权经济学的相关理论，这样的制度安排必然导致机场土地有价值属性的一些排他性权利被分割。同时，依据现有土地法规的规定，机场建设用地的性质为划拨土地，直接作为PPP项目用地存在制度障碍，PPP项目公司也无法获得投资形成的资产产权，不利于为投资人投资回报提供合理预期。四是机场创新投融资结构动力不足。除少数规模较大机场集团通过上市开展直接融资外，大多数机场倾向于依赖银行贷款。这一方面是由于国内融资工具不足，一般来讲政府对机场发展都比较重视，机场建设项目大多可以获得较大比例的政府投入，剩余部分获得银行贷款则较为容易，因此大多数机场缺乏创新融资渠道的内在动力；另

7、一方面，我国国内对机场投资及盈利预算软约束的状况，也使得机场缺乏动力去引入更专业、更具运营效率的经营者。现行补贴政策可有效降低银行货款融资成本，但缺乏对其他融资方式的支持，资金成本差异较大。五是社会资本退出机制不健全。机场项目投资回报周期较长，通常超过8年。同时，机场运营专业化程度高，涉及国家和地方经济发展，社会资本到期后，大多只能选择机场管理企业回购、以向其他战略投资者转让等方式退出，议价能力较弱，增值空间有限，难以形成理想回报。三、通过制度变革促进PPP模式的有效实施1.转变政府职能是推行PPP的基本条件PPP模式的核心作用是引入市场机制。民用机

8、场具有自然垄断特性、对地区经济发展具有重要影响的基础设施，因此传统上一直是政府承担供给责任。而在PPP模式下