中国人大立法中的公众参

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1、.中国人大立法中的公众参与王亚平,郑军辉来源：《公法评论》第七卷　　　　关键词:代议制民主/直接民主/人大立法/公众参与/形式　　内容提要:中国人大立法中的公众参与，既是人民代表大会制度体制运行的内在要求，也是体制外的一种必要补充。同时，公众参与立法有其宪法和法律上充分的规范依据和制度保障。在中国目前现有的制度渠道内，公众参与立法的形式主要有立法调研、书面征求意见、公布法律草案征求意见、座谈会、论证会、听证会、公开征集立法项目建议、委托起草法案以及列席和旁听等。在民主法制建设进程不断推进的背景下，中国公众参与立法制度改革发展的路径应当从改进人大

2、代表选举机制和联系选民制度、健全立法信息公开制度、完善立法听证制度、建立立法助理制度、培育非政府组织、利用现代化技术手段等方面作出探索和努力，不断扩大公众立法参与的途径，不断丰富公众立法参与的形式，不断创新公众立法参与的模式，从而保障公众更加广泛、更加主动、更加有效地参与到立法过程中。　　引言　　代议制民主下，由于人民委托代表行使主权，使得人民参与立法变成间接的了。那么代议制下，立法制度作为立法权运行的一个封闭的制度化体系，已有民选代表行使立法权，还有必要人民直接参与立法吗？选民通过选举将立法权委托给了投票选举出来的议员或代表组成的代议机构，为

3、什么还要以其他方式参与到立法过程中？也就是说，公众参与立法[1]究竟要解决什么问题？公众又如何参与立法？“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[2]这个定义指出，公众参与是民主概念的题中之义。哈贝马斯认为，法律规范的有效性与通过民主原则所保障的所有潜在相关者对法律规范制定的参与和同意是密不可分的。[3]也诚如卢梭所言：“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上的，也不是刻在铜表上的，而是铭刻在公民的内心里。”[4]如何使立法过程成为公众认同法律规范、增进法律实效、形成法律信仰的过

4、程，成为培育公民精神和公民身份的过程，成为实现程序正义的过程，成为达成法治国家的过程？“立法过程中的公众参与是让人们体会法之公正的一条最直接也是最有效的路。社会公众对法律的认可程度是与立法过程中公众参与程度成正比的，从这个意义上说，公众参与不仅是决策民主化的体现，更是法律社会化的过程，立法过程的悄无声息必将导致执法过程中法的社会认可程度的低下。”[5]或许，一种更为向直接民主迈进的参与式民主使得克服代议制下间接立法的某些局限成为可能。　　一、代议制民主下公众参与立法的价值和目的　　自法国《人权宣言》宣示“全部主权的本原根本上存在于国民之中”..

5、.以来，人民主权已然作为一项宪政原则和权力合法性的逻辑起点被普遍认同，成为各国宪政制度构建的根本价值取向之一。人民主权可以通过直接民主、代议制民主等多种方式来予以实现。当古希腊、古罗马的公众直接民主模式被历史实践证明难以推行时，代议制民主便取代了直接民主而成为现代多数国家所普遍和广泛采用的基本或主要民主形式。正如列宁所说：“如果没有代议机构，那我们就难以想象什么是民主，即使是无产阶级民主。”[6]密尔认为这主要是由于“在现代国家中，‘直接民主’是不可能的，代议制就成了唯一可以采用的形式。这一制度通过使用普选权、代表的委任和免职以及议会来使统治者

6、准确地反映人民的利益。多数选举决定和秘密投票将产生与私人利益对立的公共利益”。[7]“人类的政治实践表明，直接民主的成本很高，而效率却低下，实施的过程非常困难。换一句话说，没有代议制这样一种形式，要实现民众有效参与大规模的政府也是不可能的。”[8]“作为完整的国家政治制度或者说作为国家政治制度内容的公民直接参与立法制度的雏形是在二千多年前的古希腊、古罗马奴隶主民主制时代形成的。”[9]然而，随着古雅典、古罗马的民主制度的衰亡，我们今天所讨论但又可望不可及的直接民主制也随之衰亡，遑论公众参与立法了。公众参与立法的正式推行是近代以来的事情，是与近代

7、民主制度在世界范围内的推广分不开的。虽然当今世界范围内的大多数国家放弃了直接民主式的公众参与立法，但是这并不意味着公众参与立法已经丧失了其价值。　　在代议制民主下，现代立法机关的立法活动一般属于间接立法，即由公民选出代表，由议员或代表组成代议机关，再由代议机关代表人民行使立法权制定法律。不可否认，间接立法有其自身的优越性，但代议制民主并非一种完美的民主形式，本质上是一种不完全的民主，有其先天的不足，其根源就在于主权所有者与主权行使者相对分离所带来的诸多问题。随着现代社会利益关系越来越多元化发展，各种利益群体越来越分化和细化，民选代表已经越来越难

8、以充分反映不同公众的层次性和类别性利益要求，代议制民主固有的缺陷便日显突出。首先，代议制是一种建立在对代表一般信赖之上的委托行使权力的民主形式，在委托