明晰农村土地产权的当务之急

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1、明晰农村土地产权的当务之急来源：东方早报·上海经济

2、作者：张晓山

3、上传时间：2013-02-0714:46我要评论(0)字号：小大农民与农村土地之间的关系是农村最重要的经济关系，也是最重要的政治关系。以农村土地产权制度改革为中心的农村集体资产产权制度的改革，是发展现代农业、建设社会主义新农村的基础和前提。《宪法》与相关法律规定，农村土地属于集体所有。但这个“集体所有”在产权上有许多不清晰的地方，这就使农村土地资源所有者不能成为土地制度变革的主体和主导力量，从而也就影响了他们合法合理地分享土地增值收益。进一步明确土地产权是落实农村土地所有者主体地

4、位的一项基础性工作。2012年的中央1号文件提出，“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”工作。但在确权工作中，法律和政策层面上都存在一些亟待解决的问题。而各地基层的改革探索为此提供了宝贵的经验和启示。一、确定农村集体经济组织的成员资格农村集体是由成员所组成的。2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》首次提出了农村集体经济组织成员的权利，第5条规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”。2007年《物权法》第59条规定

5、：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。此后在第59条详细阐述了成员的决策权。第62条阐述了成员享有的知情权。第63条规定了成员对侵犯其权益决定的撤销权。但农村集体经济组织的成员如何界定，法律并没有明确的说法。2006年10月1日实施的《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条规定，“集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”而集体经济组织成员，依法应“享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益”权利（《规定》第16

6、条）。由浙江省人大常委会2007年9月公布、2008年1月起实施的“户籍在本村，符合下列条件之一，且遵守村经济合作社章程的农村居民，为本村经济合作社社员：（一）开始实行农村双层经营体制时原生产大队成员；（二）父母双方或者一方为本村经济合作社社员的；（三）与本社社员有合法婚姻关系落户的；（四）因社员依法收养落户的；（五）政策性移民落户的；（六）符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员”。对集体经济组织成员资格的确定更详尽具体的是开展统筹城乡综合配套改革试验的成都农村。成都以土地确权、登记及颁证为核心的土地产权改革首先就是界定成员资格

7、；颁发成员资格证，或通过村民会议纪要的形式公示于众。如由崇州市农村发展局印制的《农村集体经济组织成员证》在内容中首先标明，根据《崇州市农村集体经济组织成员资格确认办法（试行）》确认某人为集体经济组织成员，发证及盖章单位为行政村下属的某农业合作社（即过去的生产队）。该证的注意事项栏中规定：“成员在个人利益受到不法侵害或争取个人利益时应出示本证”。二、明确将“集体所有”的集体落实到原生产队一级人民公社时期，农村土地和其他集体资产是“三级所有，队为基础”，生产队一级是农村土地所有权的主体。农村实行家庭联产承包责任制以后，集体土地所有权主体究竟落实到哪

8、一个层级，法律上没有明确的规定。《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”在实践中，农村土地集体所有制的“集体”边界已悄然发生变化，在一些地区土地的最终权属已从生产队(村民小组)一级过渡为生产大队(行政村)一级。1996年，全国土地归村（生产大队）所有的村数为328219个，占当年全国村民委员会

9、数（740128个）的44%[作者注：参见农业部合作经济指导司编《全国农村合作经济统计提要》（1996年）]。当农村土地的权属及用途发生变化(注：如农地被征用)时，这种所有制变迁的后遗症往往就会凸显出来。成都的改革试验将集体所有的资产的最终权属明确到村民小组（农业合作社）一级，调查时村民和村干部谈到，村民小组又是经济合作社，有公章。各组资源资产并不均等，确权是以村民小组为单位，清理各个组的土地面积，以组为单位开会，村民自己讨论。全村是一个经济联合社，乡镇设有农村集体资产管委会。这种确权方式不仅将村民小组作为最基层的自治组织，也恢复了它作为基层的

10、农民集体经济组织的功能。三、创新农村土地制度，解决在农村土地问题上集体成员的个人权利与财产权利之间的矛盾即使确认了集体经济组织成员的资格，明确了集体所