洛阳城中村改造问题研究

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1、洛阳城中村改造问题研究◆常振义     一、城中村改造的定位   目前，在城中村发展的最终定位上，国内各个城市的认识并没有太大的区别，即最终将是城中村落的完全消失——在空间上、文化上、经济管理和行政管理上，完全被城市吸收，城市的规模和实力进一步扩大，城市发展的特色更趋明显。   但是，在具体的实施中，各个城市在城中村改造定位认识上的差异就是十分悬殊了。具体分析，比较有代表性的定位有两种，一种是将城中村改造成高档商住区，一种是将城中村改造看作解决廉租房的最佳途径。   将城中村改造成高档商住区的定位：这种认识主要基于两点考虑，一是城中村所处的区位和城市

2、规划之间的关系；二是承担城中村改造任务的开发商的利益。   将城中村改造看作解决廉租房的最佳途径的定位：这种认识考虑的出发点是，城市在发展中必须解决外来人口的居住问题。它并不反对在城中村进行高档的商住开发，只是强调首先或者必须拿出一部分城中村的土地用于廉租房的规划和建设。   我认为城中村改造的定位应该兼顾三方面，一是城市规划和发展，二是廉租房建设，三是城中村的可持续发展。   二、城中村改造的模式和主体   洛阳市城中村改造可以根据实际情况采取以下四种模式：   第一种是基础设施建设带动模式，即遵循“市政基础设施建设到哪里，城中村改造到哪里；道路河

3、流整治到哪里，城中村改造到哪里”的思路，以公共产品的提供和改善推进城中村的改造。   第二种是整体搬迁改造模式，即异地重建。   第三种是地块周转改造模式，即先选择一块土地进行村民住宅建设，将拆迁的村民逐步安置到分期建好的住宅中，然后再对旧村进行拆迁建设。   第四种是滚动开发改造模式，即通过对城中村村域内的土地进行分片分区分步骤的开发建设，逐步完成城中村的整体改造任务。   城中村改造不管采取哪一种模式都必须按照城市总体规划的要求，统一规划、成片开发、配套建设。都要根据各村(居)实际，制订拆迁补偿安置方案，分期组织实施，防止在城市拓展和项目建设过程

4、中形成新的城中村。　　   在实施改造的过程中，根据河南省建设厅《关于加强城中村改造工作的指导意见》要求并考虑到参与方发挥作用的不同，城中村改造的主体可以有以下三种选择：   一是村集体经济为主体，即成立由村集体经济占大头的股份制经济实体，全面承担城中村改造项目的规划设计、旧村拆迁补偿、新区开发、回迁房建造和公共配套设施建设等工作，甚至包括改造完成后的物业管理等工作。这种模式在基础设施、公共设施及资金等方面需要政府提供较大支持，适用于村集体及村民筹资能力强，城中村规模较小的情况。   二是政府为主体，即由政府直接组织实施，统一制定改造规划和配套政策，

5、负责村民的拆迁补偿、安置、资金管理等一系列改造工作，街道（乡镇）按政府计划安排，负责具体实施改造工作；改造项目的建设则采取完全市场化的运作方式。这种模式适于前期拆迁安置成本高，政府难以做到资金平衡，且财政资金有限，大规模开发此类土地的困难甚大的城中村改造项目。但是，在实际开发的过程中，由于政府过多地采用行政手段干涉拆迁安置活动，较易损害部分村民的利益，往往会引起村民的集体对抗与上访，甚至造成恶性群体事件，影响社会的稳定。   三是开发商为主体，即由开发商承担城中村改造项目的规划设计、旧村拆迁补偿、新区开发、回迁房建造和公共配套设施建设等工作，政府给予

6、相关政策扶持和相关税费优惠，并做好村民户籍管理、士地供应、规划审批、社会保障等工作。由于开发商资金雄厚，开发经验丰富，既可以缓解政府资金的局限性，使财政资金可以投入到更多的基础设施及公益事业上，又可以避免行政力量的介入，减少社会问题。城中村改造中引入开发商的初衷是想借用市场机制来解决改造中的诸多问题，但是，开发商的逐利性往往造成降低建筑容积率和改造成本的努力付之东流。  三、城中村改造的拆迁补偿   拆迁补偿问题是城中村改造的核心问题，也是城中村改造的难点之一。这一问题涉及的内容甚多，包括补偿标准的确定、补偿资金的返还方式和使用管理、被拆迁居民的安置

7、等等。从以往的城中村改造实践来看，最令人头疼的问题有三：   1、违法建筑的处理问题虽然城中村的违法建筑严重侵犯了城市的公共资源和公共利益，践踏了法律的尊严，但是，城中村违法建筑的形成，既是村民逐利性使然，政府也难辞管理失职之咎。另一方面，从拆迁的现实分析，违法建筑的拆除和补偿方式直接涉及村民的切身利益，直接影响到城中村的改造进度和成本，故不可小视。   所以，要对城中村的建筑进行拆迁改造，一定要首先辨明城中村现有建筑的合法性，建立一个公平合理的法律规定框架，合理合法地解决城中村中的违法建筑，保证公众利益和个体利益分配的相对公正。那种不分青红皂白地笼

8、统谈现状情况的拆赔比，不辩现状情况的合法性如何的做法，既纵容违法者侵害公众利益，也损害合法者的正当权益，还会