城镇职工养老保险基金缺口成因和对策探究

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1、城镇职工养老保险基金缺口成因和对策探究摘要：随着人口老龄化进程的加快与人均预期寿命的提高，我国养老压力不断加重，养老基金收支缺口日益增大。本文将结合我国养老保险的现状对养老保险基金缺口的形成原因进行分析。关键字：人口老龄化；养老保险基金；养老金缺口日前，人们对于养老金缺口是否存在缺口及缺口究竟有多大争议不断，据中国社会科学院世界社保研究中心编写的2012年《中国养老金发展报告》显示，截止2011年底，我国城镇基本养老保险收入为16895亿元，支出为12765亿元,养老金当期收支基本平衡并有结余；然而，在此情

2、况下，如果剔除2272亿元的财政补贴，企业部门基本养老保险基金当期征缴收入收不抵支的省份（含新疆生产建设兵团）仍有14个，当年缺口仍高达767亿元，虽然收不抵支的省份比2010年下降了3个，但是养老金缺口却上升了（2010年为679亿元）。对此本文将从以下几个方面分析养老金缺口问题。一、隐性债务沉重为了保证人们老有所依和社会养老保险的可持续发展，我国于1997年颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，自此中国将现收现付的养老保险制度改为部分积累制，即企业和职工除需缴纳社会统筹部分外，职工还要

3、通过个人账户为自己积累部分养老金。《决定》颁布之后，当时的职工就分成了三类：“老人”、"中人”和“新人”。“老人”即是在1997年前就已经退休的职工，这部分人没有个人账户，而国家考虑到其在前期的现收现付制养老保险体系中的贡献，为了实现对这部分人的养老金承诺，决定对他们的养老金支付继续沿用现收现付制，由改革之后的社会统筹账户负责支出，这样就形成了对这部分人的隐性债务。“中人”就指在《决定》颁布时已参加工作还没有退休的职工。这部分人也没有个人账户，同时由于养老保险体制的转变使得“中人”在现收现付制下为获得退休权

4、益而已缴纳的养老保险费得不到补偿，国家为了实现对这部分“中人”的养老金承诺，就又采取了由社会统筹账户支付过渡性养老金的办法，形成了对这部分人的隐性债务。“老人”和“中人”是构成我国养老保险隐性债务的主要部分。虽然"新人”（1997年之后参加工作）有足够的工作时间通过个人账户为自己积累未来的养老金，但巨额的隐性债务还需要“新人”慢慢偿还。我国的养老保险制度改革始于1997年，在此之前我国一直沿用现收现付的养老保险制度，那是一种代际转移的养老模式，国家没有为企业职工建立养老金储备，职工退休前所缴纳的养老保险费不

5、是用于自己未来的养老金支付，而是用于同期已退休职工的养老金支出。同样的，当期缴费职工的养老由未来一代职工再缴费兑现。需要注意的是，这种现收现付的养老体制需要非常稳固的人口结构才能得以维持。然而随着人口老龄化进程的不断加剧，我国人口结构发生巨大变化，这种养老保险制度显然已不符合我国国情的发展。二、“空账”现象严重1997年实行制度转轨之初，国家同时下发了一个文件指出，新的养老保险制度实行"社会统筹账户”和“个人账户”相结合，并允许这两个账户相互调节。这很大程度上是为了解决当时产生的巨额转制成本，实际上“社会统

6、筹账户''确实难以消化巨额债务，逐渐收不抵支，最终开始挪用“个人账户”资金进行补救。这样，每当社会统筹部分不足时，个人账户部分就被挪用来进行弥补，久而久之，"个人账户”实际上只有数字而没有资金，即“空账”。另一方面,养老保险制度改革初期的个人账户是由企业与个人共同负担的，因此社会统筹账户和个人账户的界限一直模糊不清，混账运行。国家意识到若让个人账户一直沦为"名义账户”则会使养老金缺口一直拉大，于是2000年国家出台了相关文件，明确禁止社会统筹账户在负责养老金支出时不得“借用”个人账户资金，两个账户区分管理，

7、“空账”带来的养老金缺口才逐渐缓和。此外，“个人账户”之所以很容易就能被挪用的另一个原因就是社会保障机构同时负责两个账户的管理。按正常流程，我国在实行养老保险制度转轨后，社会统筹账户资金用于已退休人员养老金的给付，个人账户中积累的资金留给本人退休后一次性发放使用。尽管我国已明确将这两个账户分开，但由于养老金制度从开始改革实施到现在，个人账户从创建起就一直是空的，巨大的缺口短期内难以补足。2001年，辽宁省成为中国首个“做实”养老金个人账户的试点省份。所谓的“做实”就是指账户资金专款专用，个人账户与社会统筹账

8、户的资金不得相互垫支。“做实”个人账户后，辽宁省的当期统筹账户资金就不足以支付当期的养老金发放,2001至2003年中央财政每年补助拨款14.4亿元。但随着养老金缺口的逐渐加大，财政补贴仍无法满足当期支付，又开始挪用个人账户资金。辽宁省经历10年努力，个人账户缺口仍接近200亿元，“做实”养老金个人账户的试点方案宣告失败。三、人口老龄化加重养老负担我国的养老保险制度还处于改革之后的起步阶段，然而人口老龄化却来势凶