农村土地承包关系长久不变的政策演进与阶段性特征

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1、农村土地承包关系长久不变的政策演进与阶段性特征高帆复旦大学经济学院对特定国家而言，土地是经济活动展开的空间载体和重要要素，土地制度在工业化、城镇化、农业现代化甚至人口跨国流动屮扮演着重要角色。［5］土地制度尤其是土地产权制度并非恒定不变，土地产权制度的空间异质性和时序演变性是经济史上的特征事实。新中国成立以来，我国农村土地制度经历了从土地改革到人民公社再到家庭联产承包责任制的历次转变。改革开放以来，我国在实施家庭联产承包责任制的基础上，针对农村土地承包关系在不同吋期也给岀了差异化界定。从计划经济时

2、期禁止土地承包到改革开放Z后实施土地承包，从土地承包关系的长期不变到长久不变，从长久不变的理念指引到长久不变的具体界定，我国农村土地承包关系呈现出动态演变特征。一、我国农村土地承包关系的演变轨迹及内在逻辑任何国家的土地产权制度都不是孤立存在的，它嵌入在整个经济社会发展的运动过程之中，是战略目标和约束条件交互作用在土地领域的具体反映。一国通常在给定约束条件下追求并达成某种战略目标，战略目标和约束条件之间的匹配状况就会形成相应的土地产权制度以及其他经济制度。换言之，土地产权制度是为了在约束条件下实现战

3、略目标最大化而内生岀来的。从动态角度看，某个时期的土地产权制度会影响微观经济主体的行为选择，并在要素配置效率和经济收益分配等方面产生相应的绩效，这种绩效会导致此前的战略目标和约束条件发生变动，这种变动内在地要求土地产权制度作出适应性调整。概括起来，战略目标和约束条件之间关系的变动是理解土地产权制度及其演变的切入点。基于上述逻辑来观察我国的实践，可以发现：194旷1953年我国面临着重建国民经济秩序的战略目标，约束条件是部分农村地区的土地仍有地主所有性质，据此我国立足于“耕者有其田”推进了农村土地改

4、革，赋予了农民从所有权到使用权的完整土地产权。1953~1978年我国的战略目标转变为重工业优先发展的赶超战略［6］,约束条件是整个经济面临资木短缺而劳动充裕的禀赋条件，战略目标和约束条件的冲突导致我国实施了人民公社运动，即通过土地的集体所有、集体经营來实现农村剩余向工业部门的转移，而人民公社作为“集体组织”则充当了土地要素的配置主体和土地产出的分配主体。从“耕者有其田”向人民公社的土地制度变革，促使我国在初始条件艰难的前提下建立起独立的工业体系，但同时也因为集体的激励监督困难而导致农业产出效率低

5、下。1978年之后我国的战略目标开始转向以经济建设为中心并强调生产力的发展，但这种战略目标在农村面临着人民公社制衍生的低效率约束，据此，农村土地产权制度变革就成为经济体制改革的突破口，这种变革的指向是在不改变农村土地集体所有制的前提下，以家庭为单位赋予农民土地承包经营权，促使农民在承包经营权范围内自主决策和自我激励，集体所有、家庭承包或统分结合的家庭联产承包责任制随即成为改革开放以来我国农村土地产权制度的基本框架。改革开放以来，我国在确立并实施家庭联产承包责任制的基础上，对农村土地承包关系在不同时

6、期也有差异化的界定。从时序角度看，1982年中央“一号文件”确立了生产责任制的社会主义集体经济性质，并强调集体经济要建立生产责任制是长期不变的；1984年屮央“一号文件”提出延长土地承包期，土地承包期一般应在15年以上；1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》强调“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的牛产率，在原定的耕地承包期到期后，再延长30年不变”，1998年党的十五届三中全会则明确提出要“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。如果说这些政策文件均强调

7、了土地承包关系的长期不变，那么2008年Z后这种界定发生了变化。2008年党的十七届三中全会提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，土地承包关系长久不变在2013年党的十八届三中全会得到了延续。以2008年为分界点，我国对农村土地承包关系的界定从长期不变转为长久不变。在制度基础层面，土地承包关系长期不变和长久不变是有相同点的:它们均强调农村土地实行集体所有、家庭承包相结合的制度安排，且农户家庭的土地承包权应得到法律的有力保障。然而，从农民的土地承包权

8、利来看，上述两种界定是存在差异的，长久不变相对于长期不变而言期限更长、范围更广、权利强度更显著、农户的土地配置预期更稳定。就形成机理而言，土地承包关系的上述演变也是战略目标和约束条件变动的产物。改革开放初期，我国面临着发展生产力的主要战略目标，但计划经济时期的人民公社制抑制了农民的经济自主权，赋予农民土地承包经营权并明确这种权利是长期的，有助于激发农民的生产积极性并优化农业资源的配置效率。从实际绩效看，我国农村生产队体制向家庭联产承包责任制的制度变迁，使1978^1984年的农业产