《全国主体功能区规划》实施阻力和其解决路径探析

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1、《全国主体功能区规划》实施阻力和其解决路径探析［摘要］《全国主体功能区规划》的出台，完善了中国国土规划体系，并从制度上落实了区域协调发展理念，具有重要战略意义。但是，《规划》的落实因为缺乏全国可比的标准，无法建立可行的利益补偿机制而遇到了受限地方不配合的内在阻力以及来自制度环境的外在阻力。为了化解这两重阻力，在《规划》框架内，提出了省级分区及其开发强度确定的思路与方法，从而明确划分出补偿区域和受偿区域及其补偿标准，为构建合理科学的区域补偿机制提供科学依据，最终实现区域利益均衡，推进《规划》的执行与落实。［关键词］全国主体功能区规划；主体功能分区；开发强度；补偿机制［中图分类号

2、］F301［文献标识码］A［文章编号］1671-6639(2013)01-0029-05一、导言2010年末，中国第一个全国性国土空间开发利用规划——《全国主体功能区规划》(下面简称《规划》)克服重重阻力终于出台。对于《规划》的意义，社会各界存在不同观点：一种观点认为该规划将使国土空间开发活动就此走上科学发展的轨道，具有实质性意义[1][2]；另一观点认为实行主体功能区规划，符合区域经济发展的理论要求，但在中国的国情下，实际操作难度较大，且配套政策和措施不完善,主体功能区战略短时期内难以达到实际效果[3][4]o其实,即使是第二种观点也只是担忧规划实施的难度，而并未否定其实际

3、意义。《规划》的出台对中国国土规划体系建设具有重大意义，按照主体功能区统筹谋划人口分布、经济布局和城镇化格局，指导全国土地资源开发利用是一种必然趋势。对于主体功能区及其规划的研究，不同阶段其侧重点不同。2010年《规划》颁布之前，大多以理论层面的研究为主,多数从主体功能区规划的基本内涵、区域协调发展及可持续发展能力等方面分析主体功能区规划编制的方法、原则、意义等[5][6]。2010年后，研究更多地开始探讨规划实施的问题[7][8][9],其中，区域利益均衡及其补偿难度的问题基本达成共识。但是，对于如何补偿以实现利益均衡这一问题还鲜有研究。本文将着眼于补偿机制中的难点问题——

4、补偿对象与补偿标准，试图在《规划》框架下，通过“省级分区”与“开发强度确定”两步法，完成主体功能区开发空间与开发强度的对接，确定全国不同区域可比的开发强度，明确补偿对象与补偿标准，据此构建国土空间开发补偿机制，从而促进主体功能区规划的执行与落实。根据《规划》，按开发方式，基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四大主体功能区；按开发内容，以提供主体产品的类型为基准划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级划分为国家和省级两个层面。四大功能区里的“开发”特指大规模高强度的工业化城镇化开发，

5、如限制开发，特指限制大规模高强度的工业化城镇化开发，并不是限制所有的开发活动。对农产品主产区，要限制大规模高强度的工业化城镇化开发，但仍要鼓励农业开发。优化开发区和重点开发区从开发内容上来说，是城市化地区，形成了“两横三纵”为主体的全国城市化战略格局;限制开发区从开发内容上来说，分为了农产品主产区和重点生态功能区，形成了“七区二十三带”为主体的全国农业战略格局和两屏三带”为主体的全国生态安全战略格局{1}。二、《全国主体功能区规划》实施阻力分析可见，《规划》是站在全国国民经济和社会长远发展的高度进行区域协调与统筹，但在当前区域利益均衡机制（也即补偿机制）配套不健全的情况下，《

6、规划》的实施面临着来自地方配合的内在阻力和来自制度环境的外在阻力，构成了《规划》实施的两大阻力，具体分析如下：（一）内在阻力：利益不均衡，受限地方不配合《规划》立足于国家宏观层面，从制度上明确不同地区的功能定位，这一"主体”功能成为国家实行分类管理区域政策的导向机制，各地因主体功能的差异，其首要任务、开发方式与发展方向也会不同，国家的扶持力度也将出现较大的差别，必然会导致地方利益的不均等，由此引发来自地方的内在阻力。具体来说，四大主体功能区有“优化”、"重点”开发区，也有“限制”、“禁止”开发区，虽然各类主体功能区在全国经济社会发展中具有同等重要的地位，但是，对于地方而言，这

7、意味着代表一个地方“发展”意义的开发强度也有天壤之别。《规划》虽然要求建立以财政政策为首的科学开发的利益机制，但是并未给出一套切实可行的方案。地方政府从地方利益保护角度出发，在还没有完善的补偿机制前提下，必然延续以往“重发展、轻保护”的老路，难以真正落实四大分区中的“限制”和“禁止”的要求，从而重新回到全国各地一齐开发的局面，这实质也就是《规划》执行的内在阻力。（二）外在阻力：标准不明确，补偿机制难建立根据公共负担平等理论｛2｝与特别牺牲学说｛3｝,化解《规划》实施的内在阻力，就是要解决利益不均衡的问题