对我国行政立法程序的思考

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1、对我国行政立法程序的思考　　摘要：作为我国立法制度中的一个新问题――行政立法，在内容上和实践应用中都需要多加改善。此文中结合我国行政立法程序现状并借鉴国外相关成功的经验，提出进一步完善我国行政立法程序机制的最佳途径。重点强调行政立法中的民主化程序，使行政立法权的运作由“暗箱操作”到公开透明，在处理行政官僚立法、专家参与以及利害关系人参与三者的关系时，应扬长避短妥善的建立行政立法机关、专家以及利害关系人综合参与的模式，建立更加完备的行政立法程序机制。　　关键词：行政立法；行政立法程序；民主化　　中图分类号：D921文献标识码：A文章编

2、号：1673-2596（2013）09-0102-02　　一、行政立法的概念界定7　　在英美，行政立法被称为委任立法，即议会享有立法权，其他主体要拥有立法权的话，就必须从议会那里得到授权。在法国，行政立法不仅有委任立法，还有职权立法[1]。对于日本，刘莘教授认为，日本学者将委任立法等同于行政立法。目前，我国的《立法法》已经对行政立法进行了肯定，但是我国法学界对行政立法的概念认识不一，有多种理解。有人曾经总结有四种行政立法概念[2]，概括起来主要是两大类：（1）从内容上界定，即行政立法是以行政性的法律文件作为内容的。（2）从制定主体上

3、看，即是说行政机关的立法行为才是行政立法。刘莘教授基本上倾向于后者，将行政立法概念界定为行政机关制定规范性文件的行为，一种是行政立法，另一种是其他抽象行政行为，而且抽象行政行为包括行政立法。还是比较赞同刘莘教授的意见，行政立法是特定的行政机关及享有行政法规制定权的国务院、享有规章制定权的各部委、地方政府为执行宪法、法律进行的具体组织管理过程中处理行政事务而制定、颁布具有普遍约束力的行为规则的活动[3]。　　二、行政立法的特征　　对行政立法特征的把握让我们能更加清楚地理解行政立法的含义。行政立法的特征如下：　　（一）从立法主体上看，指

4、特定的行政机关　　不能将所有的行政机关都纳入行政立法主体范围内，仅指享有制定行政法规、行政规章权利的行政机关。（1）国务院，按照《宪法》第八十九条的规定，国务院有权按照职权或单行法的授权制定行政法规。（2）国务院各部门，根据《宪法》第九十条和国务院组织法第十条的规定，国务院各部委有权制定规章。（3）四类地方政府，即省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区、直辖市人民政府所在地的市人民政府，经国务院批准的较大的是人民政府，经济特区人民政府。　　（二）从活动内容上看，以制定规范性文件为特征　　行政机关为执行宪法、法律进行的具体组织管理过程

5、中所要处理的行政事务而进行立法活动。我国《立法法》规定，国务院既可以为“执行法律的规定”而制定行政法规，也可以在“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权”内制定行政法规；有规章制定权的地方人民政府既可以为7“执行法律、行政法规、地方性法规”制定地方规章，也可以就“本行政区域的具体行政管理事项”制定地方规章。　　三、我国行政立法程序缺陷　　（一）立法程序民主化程度低　　1.立法程序强制性低。从行政程序方面对行政立法进行监督已经成为了各国继实体法后的最重要的行政立法规制手段。我国在继2000年通过《中华人民共和过立法法》之后，根据其规定

6、国务院2001年11月16日公布了《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》两个行政法规。《立法法》还有两个条例，无论对公众参与，还是法规、规章公开公布的程序内容规定是都是任意的，这样就赋予了行政机关极大的自由裁量权。虽然我国行政法规制定程序有立项、起草、审查、决定和公布基本环节，但是对每个环节是否要求采取听证会、座谈会、论证会等形式，是否采用使普遍公众都能了解立法内容的公告形式等方面的规定不够具体，不够明确，可操作性不强。7　　2.行政立法机关具有立法性与执法性统一的特点。行政立法的主体是特定的行政机关，它所规范和调整的对象是

7、行政管理事务或与行政管理有关的事务，其主要目的是为了执行和实施权力机关制定的法律，实现行政管理职能，因而具有行政行为的特性，这就导致行政机关集双重职能于一身，立法与执法同时进行，立法机关的权利无限膨胀，难免会产生脱离公众，独断的局面。如果一项立法将会使人们的权利与义务受到影响，那么可能受该法拘束的人有权在该法审查前知晓其内容并提出意见。但是在我国现行行政立法程序中，这种公众参与，不论是在参与范围上还是在参与的有效性和程度上，都不甚理想。显然，我国行政立法程序的民主化、公开化制度很不健全，明显存在不足甚至空白地带。　　（二）缺乏一套完

8、备的行政立法程序制度　　虽然我国的《立法法》对行政立法程序的各个环节有规定，但是比较模糊与笼统，行政机关的自由裁量权也比较大，一系列的问题隐藏在行政立法背后：（1）行政立法公开制度不健全。已有的公开程序具有任意性，而且缺乏对违法法律、