环保部权力重组背后

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1、环保部权力重组背后　　“大气、水、土壤”新三司设立，环保部的权利重组之路下一步会迈向何方？　　平安里西大街45号，是环保部的所在地。成立近40年来，这个游离在聚光灯之外的部委渐渐走入公众视野，从未如今日般引人注目。这或许与两件要素息息相关――其一，公众对雾霾治理的期盼；其二，则是环保部最近经历的重大变革。　　3月2日，两会当中，环保部突然宣布拆分污染排放总量控制司、污染防治司，相关职能并入新成立的水、大气、土壤环境管理司。在错综复杂的环保产业利益格局下，新三司的成立，是陈吉宁扭转环保部施政理念的一部重头戏。　　这不是陈吉宁和

2、他治下的环保部第一次占据媒体的头条。从学者部长、到摘除红顶中介，从强硬执法中央企业、到设立“大气、水、土壤”新三司。陈吉宁对环保部及其权利的重新梳理和贯彻可谓雷厉风行。　　然而细究治下，我们不难发现，无论是新《环保法》的大力推行，还是环保部在陈吉宁治下的强硬，以及环保部近来在权利划分上的大手笔动作，其背后都显露出环保部多年沉珂已经快到了积重难返的地步。　　设立“大气、水、土壤”新三司，环保部这一轮的权利重组背后隐藏了哪些目的和无奈？在权利重组的道路上，环保部还有哪些挑战？　　走入局限的“总量控制”8　　2016年1月17日，

3、陈吉宁在全国环境保护工作会议上发表了近30分钟的报告，这份报告有一个振聋发聩的观点，“总量控制为导向的环保思路存在诸多局限性，亟需体制改革。”　　总量控制概念，早在1988年就被环保部首任部长曲格平所著《中国环境管理》一书中首次提及。1996年，由于“十五”的污染减排目标没有完成，因此在“十一五”期间，二氧化硫和COD这两项污染物被列入约束性指标，1998年，时值国家环保局升格为正部级国家环保总局。环保总局与各地签订了责任书，由此，总量控制成为中国主要的环境管理理念。　　2013年下旬，十二届全国人大常委会第五次会议再次审议

4、了环境保护法修订草案，由重点污染物排放总量控制指标由国务院亲自下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实。污染防治司、总量控制司负责政策拟定，同时有对省、市、重点企业指标的监督权，这使得环保部内部，总量控制司与污染防治司成为非常重要的两个部门。　　然而，总量控制管理思路存在较大争议。“实际操作起来，却发现难度非常高。”一位地方环保局官员表示。　　环保部生态司司长杨朝飞曾经表示，“当时由于缺乏经验，水污染、大气污染、固废、噪声都是污染，索性都放到总量控制中。后来才发现，他们根本不是一回事。”　　随着指标的愈发清晰，环保所涉及的标

5、准也愈发细化，而技术门槛也愈来愈高，一位环保产业研究者告诉《能源》记者：“大气污染指标SOX、NOX等、水污染指标COD，BOD，固废本身就属于不同的门槛，对应的检测、防治机制完全不同，处理手段也各异。”8　　质疑也来自于同级部门，一位地方经信委负责人表示：“究竟减排多少，应当从生产流程上开始测算，但无论环保部还是发改委，他们并不懂生产流程，生态红线不过是拍脑袋想出来的而已。根本原因是总量控制为思路的管理模式存在短板。都知道企业是排污大户，根本监管还是要生产流程上的管理，但环保部、包括发改委旗下的环资司，他们并不懂生产工艺。

6、”　　全国工商联环境商会秘书长骆建华看来：“当下的总量控制缺少量化指标，实践上无法操作和验证。如提出质量量化目标，又可能陷入拍脑袋决策，缺少科学依据。因此，对于十三五环保规划，关键不在于具体规划目标，而在于环保总体目标如何确定。”而当下的污控司、污染防治司已显然不能满足十三五环保规划的具体落实。　　事实上，早在环保总局时期，环保总局内部曾经尝试过“要素管理”。当时，主要是借鉴美国环境管理的经验，按照环保要素，以水、大气、固废、噪声、生态对环境保护进行划分。但早期，经济优先的发展原则下，环保被停留在“小监管”的思路下，而总量控

7、制成为平衡经济发展与环境保护之间的权宜之计。　　时至今日，环保监管一直没有形成科学有序的管理机制，量控制的思路还是带给环保部不少尴尬。经过了一年的论证，新三司成立终有定论。不过，而新三司成立的核心目的并不是摒弃“总量控制”而是使其更加专业化，更加可信。8　　不过，在理念变革的之外，环保部、地方环保局与地方政府、国有企业等利益相关者之间的职责亟待屡顺，因此，环保部内部也在寻求一种新的环境管理机制，重新梳理环境管理中的各项权利职责，新三司的成立就成为了一种必然。　　地方监管困境　　此时，距离陈吉宁履新，以及《新环保法》投入使用1

8、年有余。在短短一年时间内，环保部的一项重要工作则是连续约谈了环境质量发生恶化的15座城市，将责任主体直指各地方城市主要负责人，责令这些城市提出改善环境的整改报告。　　根据新《环保法》第六条内容，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境