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1、2000年6月第8卷第2期民国时期中央与地方关系探析曹学恩(陕西师范人学历史系陕西西安710062)【摘要】辛亥革命以后，封建君王天卜的传统被打破，随Z而來的是“豪强并起”，政局混乱,地方与中央离心甚至对抗。这是中国社会政治转型期必然出现的现象。中央与地方关系的长期紧张，严巫影响了中国社会现代化进程，影响了国家的安全和安定。如何处理两者的关系，近代以來不少政治冢政诊家进行过理论探讨，其中不乏其知灼见，但是，只有中国共产党执政以后，才能正确解决中央与地方的关系，结束四分五裂的局面。【关键词】民国；中央地方:分权:集权中图分类号:D693.6;K265.9文
2、献标识码:A文章编号：1008-4703(2000)02-0113-06113中央与地方的关系,一个偌大的历史课题，一个历史长河中难解的结，在整个封建社会，集权与分权,设藩与削藩，割据与反割据的斗争成为闲扰丿力代王朝一个重要问题。民国时期,政治舞台风云跌荡,政局混乱，中国受欺挨打，现代化进程步履艰难，国民党大陆统治的迅速覆灭，在相当程度上也都因为解不开中央与地方关系这个结。辛亥革命敲响淸王朝丧钟的同时也打破了几千年來君王天下的传统。然而软弱的资产阶级还未來得及施展自己的政治抱负，革命的果实就被袁壯凯窃取了。袁世凯上台后却面临着两个最感头痛的问题：即政党、
3、代议制国会的作用和地方与中央的关系。武昌起义后，多数省份先后宣告脱离与淸政府的隶属关系而独立。各省独立生出了浓P7的分离意识,大多数省政府提出要在官员任免、财政、立法甚至军事上实行自治。但各省乂冇联合和统一的要求,它们向然倾向于以地方分权的粘神组织新的国家机构。因此,联邦建国的主张一度盛行。南京临时政府便是联邦制精神下的产物。1911年11月30口，独立各省派代表云集武汉讨论通过了《屮华民国临时政府组织大纲》，规定：“临时大总统、副总统山各省代表选举Z”,每省一票，以得票满投票总数三分Z二以上者为当选。各省不论大小，一律平等看待，以省为单位。至于临时人总
4、统权力的规定人多与美国的联邦宪法上规定相仿佛。但是，地方分权、各自为政,造成财政分割，中央政府财政闲难。“革命Z后，县款不解于省，省款不解于中央。”1913年各省承担解给中央的款项是3250万元。但据财政部的报告，从民国元年到二年12月，各省实解26()万元。而军政费用，新d内外债的偿还，均需大量款项，中央只得靠借钱度日。同时由于俄国和英国的操纵,在蒙古、新疆和西藏，出现了分离倾向的现实危险，都说明中央集权的必耍，于是就有了屮央集权与地方分权的争论。袁世凯出任临时大总统时，宣誓要遵守《临时约法》，承认议会的地位，也默认了地方自治，但不久就不咐烦了，而试图
5、建立以个人为核心的自上而下的中央集权的行政制度。他不断强调“统一”，尤其注重军权、政权合--的“军事Z统一”与“行政Z统一”。在军爭方面，一再中令全国陆海军队务必“服从中央”,在行政方而，他不甘心忍受责任内阁制的约束。1912年6月中旬，倾覆了唐绍仪为总理的同盟会屮心内阁,将责任内阁直接变成了自己的御用工具。同时插手地方事务,欲收权于中央，于是与各省都督发生尖锐的才盾冲突，才盾集中表规在军民分治，税源划分，官员任免，裁军等问题上。国民党及南方各省都督主张省长民选，反对山中央任命，更不赞同很快将地方的军事、财政权力拱手奉送给中央政府。他们担心如任由屮央政府
6、集屮权力，则政治上必然倾向专制，因而将限制中央政府的权力视为保障共和政治的主要手段。认为欲巩固尺权,则不可不实行地方分权，发达地方自治。且以中国之大，事事听命于中央,则边远之地，统治既有鞭长莫及之势，即近畿各省,屮央亦有借势隔膜之虞。梁启超及民主党人则支持袁世凯推行集权政策，要求省应从政治实体回归到直属中央的行政机构。国民党内孙中山、黄兴、宋教仁也倾向于建立强有力的屮央政府，以巩尚国家的统一和推进实业、社会建设。不过他们主张的中火集权与袁壯凯的集权是有着本质能差异的。哀世凯利用了民众厌倦战乱、担忧国家分裂的心理，迅速着手强化中央权力c1912年11月底，
7、他指示各省当局，县长的任命须经北京中央政府的批准,但没有得到什么反应。1913年1月，他利用国会因选举而实际处丁•休会状态的机会,颁布了《划一现行各省地方官厅组织令》，规定：省为上级地方行政区域,设立行政公署，以民政长为省行政长官;省行政长官山大总统任命；中央权限为司法、国防、外交、交通、财政等，地方权限为内政、警政、教育、实业、地方财政等;行政层级分省'道县三级。因这一命令未依法送参议院审杳，立即遭到反袁情绪强烈的省议会的质疑和指责。1913年初，国民党在国会选举中取得胜利，乂使袁世凯而临着权力被进一步限制，甚至有可能下台的前景，于是他派人暗杀了鼓吹政
8、党内阁的国民党领袖宋教仁，并利用“善后大借款”，准备用武力压制国民党的都督，终于
