有关基础设施建设与土地资源利用

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1、基础设施建设与土地资源利用邓红蒂*邓红蒂中国土地勘测规划院副所长研究员田志强**田志强中国土地勘测规划院*论文摘要：基础设施建设与国民经济整体利益和长远利益密切相关，直接影响着生产部门和人民生活，对土地资源开发利用产生着巨大的影响。本文通过介绍基础设施的定义内涵，地位作用及影响因素，重点评价了1997至2005年大陆交通、水利等基础设施的发展与用地情况，分析了土地利用中存在的主要问题，提出了加强耕地保护，保障建设合理需求，促进经济社会可持续发展政策动议。关键词：基础设施土地利用20世纪90年代中期以来，为了促进经济增长、扩大内需

2、、增加就业、保持国家宏观经济稳定，政府采取了以加强基础设施建设带动经济发展的积极财政政策。伴随着基础设施投资规模的扩大，各类建设对土地资源产生了旺盛需求。大陆人口众多、人均耕地少、耕地后备资源匮乏，人地关系紧张一直是现代化进程中十分突出的矛盾。交通、水利、能源等重大基础设施建设的快速增长既反映了现阶段大陆经济社会发展的客观需要，同时也带来了土地供需矛盾加剧、低水平重复建设、粗放利用资源、诱发环境恶化等一系列问题。因此，通过分析现实中基础设施建设与土地利用的相互关系，针对问题提出建议，对于保障基础设施建设、合理开发利用土地资源、促

3、进基础设施利用效率具有积极意义。一基础设施定义、作用及影响因素（一）定义世界银行在《1994年世界发展报告》中将“经济基础设施”定义为：(1)公共设施——电力、电讯、自来水、卫生设施与排污、垃圾收集与处理、管道煤气等。(2)公共工程——道路、为灌溉和泄洪而建的大坝和运河工程设施等。(3)其它运输——市区与城市间铁路、市区交通、港口和航道、飞机场等。上述定义现为大多数国家采用，其不仅涵盖了交通运输、通讯、电力、水利及市政基础设施，且具有网络特性，即各类设施通过网络传输系统提供服务，使各区域之间连成一个有机体，体现出规模经济和外部性

4、特征。在中国（大陆），“经济基础设施”也是政府和社会公众普遍使用和接受的概念，如2000年《政府工作报告》指出:“加快基础设施建设。以公路建设为重点，加强铁路、机场、天然气管道干线建设。加强电网通信、广播电视以及大中城市基础设施建设”。根据国际通用定义，结合大陆基础设施的行业特性，本文研究侧重在“经济基础设施”范畴，交通（公路、铁路、机场、码头、管道运输）、水利设施（水库水面、水工建筑物）等基础设施建设用地与国土资源部《土地分类》（过渡期试行）相对应。（二）基本特征基础设施的特性决定了其在经济社会中的作用。目前，国内外经济学19

5、94年世界发展报告：《为发展提供基础设施》领域有关论述中，归纳了基础设施的以下共有特性：一是投资数额巨大。由于基础设施是关系到国民经济整体、长远利益的物质基础，一般供给上需要较大规模的投资。二是建设周期较长。以交通运输业为例，一般铁路建设需要5－8年时间，大型的运输网线则需花费几十年时间。三是具有网络特性，空间覆盖面广。基础设施，尤其是交通、水利行业，最重要的经济特征是通过网络传输，体现出规模经济与网络特性，为生产发展和人类聚集提供公共服务。四是典型的垄断性。基础设施产业的网络性和巨大规模经济性，使得由少数企业垄断性经营以达到效

6、率成本的最大化。一些经济学家还认为，基础设施建设应是政府的重要职责之一，必须由国家干预且进行垄断性的管制。五是外部经济性。基础设施的社会经济利益高于其他产业部门，因其投资规模大、建设周期长，其资金收益要低于其他产业部门，产生正面效应是因其提供公共产品和服务使与其相关行业、人群不支出成本而受益，负面效应则会对人类生活环境造成危害，如发电产生的废气可能导致严重的环境污染等。（三）在社会经济发展中的地位与作用1、奠定社会经济发展基础。现代著名的发展经济学家罗斯托指出，一个国家经济起飞的初始条件源于最低限度社会管理资本（指基础设施网络）

7、的先行建设，并为必不可少的扩散效应准备前提条件。从发达国家经验看，不断发展并日益完善的各类基础设施建设是工业化与现代化发展的重要促进因素，尤其是交通、动力、通讯基础设施的优先发展，既是经济起飞的重要前提，也是直接生产部门赖以建立和发展的基础，由此会带来更多的投资、交易、就业与其他机会。美国、日本在60-70年代经济快速增长时期，交通运输对经济增长的弹性系数都明显大于1，有的高达1.8-1.9，有效促进了本国经济的发展。2、促进经济长远增长。世界银行的有关实证研究表明：“基础设施即便不能称为牵动经济活动的火车头，也是促进其发展的车

8、轮”，“人均GDP每增加一个百分点，则基础设施总量增加一个百分点，居民获得安全饮用水增长0.3%，铺砌的公路增长0.8%，电力增长1.5%，电信增加1.7%”。Aschauer（1989）和Munnell（1990）的研究也发现，公共基础设施与国家总体生产率之间