行政监管模式变革分析 .doc

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1、行政监管模式变革分析　　始于20世纪80年代的改革开放，在开启我国经济和社会建设进程的同时，也让行政监管渐次走向前台。面对市场经济的发展和各类经营主体自主权的提高，行政机关在尊重市场规律和经营主体合法权益的基础上，适时、合法对经营活动进行监管，以保证市场秩序和消费者权益，日显重要。然而，伴随我国市场经济的发展、经济体制和社会的转型，脱胎于计划经济年代的行政监管模式明显无法适应新形势的需要，面临着变革和转型。　　一、传统行政监管模式及其面临的危机　　虽然对监管有不同的认识①，但通常认为监管是公共机关对具有社会价值的活动进行持续而集中的控制，以矫正、改善市场机制。在此界定之下，除监管是对有

2、社会价值活动的控制，这种活动本身对社会具有积极意义，既需要保护也需要控制的要素外，另一至关重要的要素是，监管是行政机关对企业等组织和个人的外部性控制，不同于企业和组织自我控制，也不同于一行政机关对另一行政机关的监督。由此可以看出，行政监管存在的基本前提，是作为监管者的行政机关与被监管者的企业、组织和个人的互相独立。②　　行政监管模式变革分析　　始于20世纪80年代的改革开放，在开启我国经济和社会建设进程的同时，也让行政监管渐次走向前台。面对市场经济的发展和各类经营主体自主权的提高，行政机关在尊重市场规律和经营主体合法权益的基础上，适时、合法对经营活动进行监管，以保证市场秩序和消费者权益

3、，日显重要。然而，伴随我国市场经济的发展、经济体制和社会的转型，脱胎于计划经济年代的行政监管模式明显无法适应新形势的需要，面临着变革和转型。　　一、传统行政监管模式及其面临的危机　　虽然对监管有不同的认识①，但通常认为监管是公共机关对具有社会价值的活动进行持续而集中的控制，以矫正、改善市场机制。在此界定之下，除监管是对有社会价值活动的控制，这种活动本身对社会具有积极意义，既需要保护也需要控制的要素外，另一至关重要的要素是，监管是行政机关对企业等组织和个人的外部性控制，不同于企业和组织自我控制，也不同于一行政机关对另一行政机关的监督。由此可以看出，行政监管存在的基本前提，是作为监管者的行

4、政机关与被监管者的企业、组织和个人的互相独立。②　　我国的行政监管正是发端于行政与企业剥离、国家与社会的界分之时。在计划经济体制之下，国家与社会界限模糊，政企不分，其时并不存在真正意义的监管。国家把所有社会组织都纳入到行政隶属系统之中，所有社会成员都被纳入到社会组织之中，从而形成一个行政组织网络，所有个人和组织都是这个行政网络中的基本环节，并在政府的直接管理下生存与发展。政府既是各种产品的生产者和经营者，也是各种产品的监督者和管理者。③我国三十多年的改革过程，正是通过政企分开、盘活企业活力，改变企业无独立性、无创造性，使其成为真正市场主体的过程。伴随着企业自主性或独立性的发展，为保证企

5、业的合法经营和市场秩序的有序，行政或政府作为外部的监督者对市场的监管也渐次展开，并与市场经济同步发展。　　自1978年开始，我国经济连续30年以年均98%的速度持续稳定增长，综合国力和国际影响力大大增强，人均年收入由1978年的190美元上升至2007年的2360美元，实现了人民生活由温饱不足向总体小康的历史性跨越④，创造了世界经济史上的奇迹。产生这一奇迹的最根本原因，是我国成功实现从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，使得广大人民群众和各市场主体成为财富创造的主体，潜力和创造力得到了最大限度的释放和激发。⑤　　市场经济有赖于创造统一、公平、有序的环境和制度，有赖于市场主体遵守

6、规则、公平竞争，显然这一过程离不开行政监管的作用及其发展。过去30年，没有行政监管发挥的积极作用，就不可能为市场经济发展创造必需的规则和秩序。虽然在我国经济与社会发展过程中，行政监管的确发挥了积极作用。不过，近年来传统行政监管模式和方式开始面临诸多危机，其典型表现是各类事故的增多和频发，如生产安全事故频发，食品安全形势令人担忧，一些产品质量不佳，环境问题突出，等等。这些问题直接危及人们的生产、生活、健康乃至生命，引发了全社会乃至全球的关注甚至忧虑。为此，政府和相关职能部门也采取了相应的措施。对企业，严格事前审批，加大处罚力度;对行政机关和公务员，明确分工和职责，大范围追究官员的责任。这

7、些措施尽管在一定时段、一定范围内取得了成效，但整体而言效果并不显著。行政监管面临的困境，可以概括为两个方面：　　一方面，令行禁止的治理理想与禁而不止的监管现实的矛盾⑥;　　另一方面，公众呼唤行政监管与不信任行政监管、不守法并存。前者既表现法律规则遭遇漠视和拒斥，无法通过强化执法得到消除;也表现为行政监管和执法不断强化，但实施成效不彰。后者则表现为公众既期待、希望国家和行政机关强化行政监管和执法，发挥行政监管执法的作用，但又对行政监管和执法的公正