[调研报告]城市房屋拆迁制度之瑕疵及思考

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1、城市房屋拆迁制度之瑕疵及思考近年来，伴随着真正大规模的城市扩张和旧城改造，我国经济的迅速增长开始表现出了强烈的城市化渴求：一座座新城的崛起，一个个开发区、工业园区的出现等等，这些都为加快城市化进程做出了不可磨灭的贡献。然而，以房屋拆迁和居民安置为中心的城市拆迁冲突直追农民负担、下岗失业已成为近年来群众上访的第三大焦点。据国家信访局统计，近三年反映城市建设特别是拆迁安置问题的信件呈逐年上升趋势。有的地方还出现了恶性事件。拆迁之痛深深地刺伤了被拆迁人，也牵扯了地方政府大量时间和精力，一定程度上干扰了经济健康发展，影响了社

2、会稳定。一、城市房屋拆迁管理中存在的主要问题-17-审视我国的城市房屋拆迁制度，不难发现以国务院2001年6月13日颁布的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）为核心的一套拆迁制度规范，存在着明显的瑕疵，在保障公民权利与提高行政效率之间偏重后者，表现在：（一）拆迁项目的民主性、正当性审查缺失房屋作为被拆迁人的重要财产，对其进行拆迁应当经过严格的法律程序，赋予当事人对自己合法拥有的财产表达作为所有人的处分意见的权利和机会。美国的正当法律程序，英国的自然正义原则，法国行政法上的公民抵抗权都明确，行政机关在对公民、法

3、人作出不利处分决定前，均应当给予当事人陈述意见的权利和机会，即举行听证。在法治程度比较高的国家，进行房屋拆迁远不如我们这样简单、迅速，而是需要召开无数次的听证会，在充分听取被拆迁人的意见，且给予其认可的充分补偿后，才能予以实施，并且如果被拆迁人有充分的理由不同意拆迁，政府当局也不会强制拆除其房屋。-17-而我国现有关于房屋拆迁的管理规定，充其量只是对房屋拆迁程序的规范，而对是否需要拆迁，何处需要拆迁等重大实体性问题没有涉及，也就是说拆哪里，是否需要拆，不与民商讨，由拆迁人和政府说了算。进行房屋拆迁一般应当是基于公共利

4、益的需要，国（境）外很多国家和地区实行土地私有制，其土地征购制度与我们的房屋拆迁制度有类似之处，规定政府征地只限于非以营利为目的的公益项目之需要。在我国，《条例》没有明确城市房屋拆迁是否必须基于公共利益，这是一个很大的缺憾。由于我国现行法律都没有对公共利益作出明确的界定，就易使“公共利益”被泛化滥用，就会出现“化私为公”，而化私为公的目的是为了大规模、高效率、低成本地化公为私。在“公共利益”的装饰和遮蔽中，许多暴力拆迁有了更多的正当性，也有了更大的“震慑力”。-17-各地在拆迁时一般都宣告基于公共利益的需要或为了国家

5、、地方建设的需要，但实际是否如此很值得怀疑。一些地方招商引资建商品房盖厂房、影剧院甚至商业街都标榜是为了公共利益。不少开发商巧立名目，先以要建公益项目的名义取得各地出台的“优惠政策”，然后摇身一变成为商业设施或纯赢利项目，如北京宣武区庄胜二期危房改造，开发商以“房改带危改”立项，以“划拨”方式取得“危房改造居住用地”，但却在其上建造商品豪宅。上海市普佗区长寿路动迁，以建大型绿地为名，如今在这块大型绿地上盖起几幢每平方米高达万元的高层商品房。同属该区的宏申小区的27户商品房业主，被以建设“绿地工程”为名强制动迁，但小区

6、业主要求就本小区拆迁后60年内不另盖建筑作公证，竟遭拒绝。江苏省淮安市某区黄金地段拆迁，名义上是“市政建绿”，结果“绿地”变成了当地一家著名房地产企业的办公楼。更有甚者，上海市74岁的何礼明老人，被“市政动迁”强行搬出后，其“待拆迁房”-17-竟没有被拆除，而是装修一新改头换面，成为香港一家公司经营的酒楼。何礼明家的房屋属近代建筑，地处上海黄金地段，如在市场交易，少说也值百万元，但定为市政拆迁，他家只能拿到15万元，简直就是明抢。（二）拆迁补偿标准缺乏市场化在城市房屋拆迁成为不可避免时，如何对被拆迁人进行公正而合理的

7、补偿就显得极为重要。《条例》规定，拆迁补偿范围是被拆除房屋及附属物，对其所占土地使用权未作规定。而《土地法》规定，使用他人正在使用的国有土地时，应对现有土地使用权人进行补偿和安置。实践中，对土地使用权不予补偿是普遍现象，主要是因为法律规定城市土地属于国有，因而认为可以无偿收回使用权。没有实事求是地考虑到大多数被拆迁人在取得土地使用权时已经付出了对价，只考虑土地作为一种不可再生的资源，经过一定时期的开发，价值已经升高或升值潜力大，级差产生的效益十分可观，实施拆迁后有利可图。因此，对于支付了对价的土地使用权不予补偿既不合

8、法又不合理，是典型的与民争利。-17-另一个问题是，对拆迁房屋进行补偿时，主要是将房屋作为一个静态物理意义上的住所来补偿。对于附着于其上的内涵丰富的权利，如被拆迁人对其房屋周围特有的自然环境、人文环境十分熟悉，被拆迁后需要对新的环境有一阶段适应过程，被拆迁房屋附近附属设施完善，休闲、就医、入学方便等等便利未作充分考虑。实际操作中，即使是作为静态