范福潮：清末预备立宪的路线图和时间表.doc

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1、范福潮：清末预备立宪的路线图和时间表晚清的“预备立宪”是中国历史上亘古未有的一场改革，又是从帝制向宪政体制过渡的一场社会革命。与所有的改革一样，它并非尽善尽美，有激进之处，有保守之处，也有不少缺憾，“清单”所列事项，无一受挫于设计和执行方面，而是止步于另一场革命。 　　庚子事变后，两宫回銮，国势积弱，民心日躁，内忧外患，岌岌可危。当此时也，绅商学子，维新志士，交相鼓动，变法图强之声，喁喁哓哓，不绝于道，枢臣督抚，驻外使节，亦群起响应，尤其是日俄战争之后，舆论呼吁效法日本，立宪救国，清廷迫于朝野压力，终于光绪三十二年(1906)年七月十三日下诏宣示“预备立宪”，揭开了清末这

2、出改革大戏的序幕。 　　“立宪清单”的出台背景 　　诏书颁下，举国欢庆，立宪派人士纷纷在报刊发表文章给予赞许和支持，但两个月后，除了官制改革，未见清廷在政体改革其他方面提出明确的目标，而“预备立宪”上也无实质性的进展，于是便招来报刊的一番批评，怀疑清廷下诏立宪是虚应民意。 　　其实，所谓“预备立宪”，就是在正式实行君主立宪政体之前，完成各项准备工作，依当时的国势政情，绝非三五年可以做到，需要一个较长的过渡期，故称“预备”，而非立行。 　　按清廷的规划，这段过渡期分为三个阶段：一是改考察政治馆为宪政编查馆，在中央设立一个“预备立宪”的设计和督导机构，以庆亲王为领衔大臣，研究

3、政策，制定法律，督促各部和地方政府完成各项准备工作;二是再派大臣分赴英、日、德等国考察宪法，比较优劣，以确定中国以何国宪法为蓝本，采取何国政体;三是拟定过渡时期逐年应办事项，排列日程，确定正式立宪的时间。 　　但是，清廷稳步推进的规划与民意的期望差距太大，引起立宪派的不满，他们在光绪三十四年(1908)春夏，发动了一次又一次的国会请愿运动，短短四个月时间，组织各省谘议局代表上京请愿12次，声势浩大，震惊朝野，就连黑龙江巡抚程德全、侍讲学士朱福诜也先后上奏“请速开国会以救时艰”、“请开国会以维国势”。 　　迫于督抚士绅和社会舆论的压力，1908年秋，清廷加快了筹备工作的步伐

4、，决定将来立宪，“当仿日本为宜”，过渡期一事，也照搬日本明治十四年宣布立宪、二十二年始开国会的九年预备期。 　　大政方针既定，八月初一下诏，附《钦定宪法大纲》《议院法要领》《选举法要领》《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》(《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局，1979，pp61-67，以下简称“清单”)四种文件。在这一系列文件中，最为重要，最受关注，也是日后引起立宪派最为不满的，就是这份“清单”。 　　“清单”的内容 　　“预备立宪”是一个庞大的系统工程，每一事项，都涉及方方面面的政治利益，满人与汉人，中央与地方，官僚与士绅，政府与人民……在“清单”公布之前，许多官员和各

5、界人士都通过不同渠道发表政见，提出各种方案和建议，众说纷纭，缓急各异，两年来，每一道上谕，每一部法律，都是不同权力集团反复博弈的结果，在正式颁布之前，都经过各部衙门和王公大臣反复磋商、修订，可谓字斟句酌，慎之又慎，“清单”更是如此。 　　“清单”所列明细事项，依起讫年份分为24项： 　　一、筹备各省谘议局，举行谘议局选举; 　　二、颁布资政院章程，举行资政院选举，召集资政院议员举行开院; 　　三、颁布厅州县地方自治章程，筹办城镇乡地方自治; 　　四、颁布调查户口章程，调查各省户数和人口; 　　五、筹办各省省城及商埠等处各级审判厅; 　　六、厘订京师官制，编订文官考试与任用

6、章程，颁布新定内外官制; 　　七、颁布法院编制法; 　　八、颁布清理财政章程，调查各省岁出入总数，确定全国预算与决算，制定预算案; 　　九、编辑与推行简易识字课本和国民必读课本，创设厅州县简易识字学塾，普及教育，提高识字人口比例; 　　十、设立厅州县巡警; 　　十一、编订与实行会计法; 　　十二、颁布地方税章程、国家税章程; 　　十三、制定与实行户籍法; 　　十四、核订并实行新刑律; 　　十五、颁布与实行民律、商律、刑事民事诉讼律等法典; 　　十六、设立行政审判院，成立府厅州县各级审判厅，成立乡镇初级审判厅; 　　十七、确定皇室经费; 　　十八、变通旗制，融合满汉; 　　

7、十九、设立审计院; 　　二十、颁布宪法; 　　二十一、颁布议院法; 　　二十二、颁布上下院议员选举法，举行上下议院议员选举; 　　二十三、宣布皇室大典; 　　二十四、设弼德院顾问大臣。 　　“预备立宪”的路线图 　　“清单”体系严密，臻详完备，指明了改革的方向，细化了改革的内容，规划了未来九年逐年应办的事项，是“预备立宪”的路线图，无论从目标还是内容上看，都是一套既符合国情，又兼顾各方利益，先易后难，循序渐进的改革方案，具有划时代的意义。 　　“清单”昭示了清廷建立君主立宪政体的决心，所涉及的制度更新可以概括为七个方面：一是官