税改前后农村乡镇治理性危机的演变逻辑

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1、.税改前后乡村治理性危机的演变逻辑——兼论乡村基层组织角色与行为的变异逻辑赵晓峰（华中科技大学中国乡村治理研究中心湖北武汉430074）内容摘要：税费改革前以农民负担为核心，以群体性事件增多等为表现形式的乡村治理性危机根源在于国家汲取型体制，客观反映为乡村基层组织在压力型体制下积极行政带来的机构人员膨胀和经纪体制的复活。后税费时代的乡村治理性危机则是在国家治理转型和社会转型期村庄内部潜在矛盾凸显的新形势下乡村基层组织悬浮于社会之上不能有效作为引发的以治理缺位为轴心的危机。以税费改革为分界点，乡村治理性危机在性质上都表现为国家与农民关系的

2、紧张，而诱发根源则从国家汲取型体制转变为村庄内生矛盾。本文通过透视乡村基层组织角色与行为在税费改革前后的变异逻辑，认为在后税费时代保持一个强有力的维持基础性社会秩序的常规性力量对于化解潜在的各种乡村治理性危机大有裨益。关键词：税费改革乡村治理性危机乡村基层组织农民负担治理缺位自上个世纪90年代中后期以来，乡村社会出现了以农民负担为核心（贺雪峰，2008），以农村群体性事件增多为重要表现形式（于建嵘，2003）的治理性危机，客观上迫使中央政府在新世纪之初迅速地推出了以税费改革为开端的一系列惠农政策实践，以达到缓解危机，调整和改善国家与农民

3、关系的目的。然而，在税费改革以后，我们看到一方面农民负担在很大程度上得以缓解，国家与农民关系呈现出缓和的迹象，国家在民间的合法性形象得以改善；另一方面农村的群体性事件有增无减，为数众多的农村地区陷入无治理状态，乡村社会出现了新一轮的治理性危机。为何农民负担没了，乡村的治理性危机却依然存在？税费改革前后，乡村的治理性危机有何差异，其演变逻辑的样态究竟如何？正确认识这些问题对在新农村建设的背景下深入推进农村综合改革大有裨益。而要达到这一目的，首先必须从税费改革前乡村社会的治理性危机开始着手分析。一、税改前：以农民负担为核心的乡村治理性危机要

4、想深入分析税费改革前以农民负担为核心的治理性危机的具体样态，必须从整个税费征缴年代乡村基层组织的角色和行为说起。乡村基层组织既包括乡镇政权，又包括村级组织，相当于张静不加区分地提出的基层政权之概念涵盖的范围（2000）。-..目前，关于税改前乡村基层组织角色和行为特征的研究取向主要有两种：一种是“结构

5、制度”研究取向（张静，2000）；一种是“过程

6、事件”研究取向（孙立平，2000）。“结构

7、制度”研究取向着重分析制约乡村基层组织角色与行为的结构和制度因素，在具体研究中往往专注于影响乡村基层组织运转逻辑的行政体制、财税制度等结构性和制度

8、性因素(饶静、叶敬忠，2007)。以此为分析工具，荣敬本等提出了压力型体制的分析概念（1996）。人民公社解体以后，国家开始在农村推行“乡政村治”的治理模式。在新的治理模式下，中央政府逐步将一部分财权和事权逐级下放给地方政府组织，同时却仍然保留着计划经济体制时期数目繁多的涉及经济、社会、文化等各个方面的指标体系，并以之作为评价下级政府领导干部政绩与升迁的重要标准。为了完成中央部署下来的各种涉农指标，各级政治组织把这些任务和指标采取层层分解的办法下派到下级组织及其责任人，并借助“一票否决制”的政绩考核体系，责令其在设定的时间段内必须完成。

9、具体到乡村两级，这一体制必然加剧乡村基层组织财政能力和职能扩张之间潜在的紧张关系，给基层财政造成巨大的压力，客观上导致乡村基层组织角色和行为发生变异，促使其想方设法通过集资、收费和罚款的方式将黑手伸向农民，加重农民的负担。在九十年代初分税制改革以后，地方财政面临的压力进一步的凸显，农民负担也随之迅速攀升，并呈现出不可逆的恶化趋势。农民负担的上升幅度逐渐超过农民能够承受的范围，以致农民“抗费不抗税”和“既抗税又抗费”的抵制行为普遍增多，乡村基层组织征收税费的难度越来越大。然而，上级部署的农业税费征缴任务是必须要完成的，因而就出现了两种情况

10、：一是上级压下级，迫使其不得不借债完成逐年下派的税费征收任务，乡村债务由此增多；二是部分地区的乡村基层组织开始有意借助乡村混混等灰黑色势力打压村庄内部的钉子户，以非法暴力的手段作为税费征缴的后盾。由此导致农民因不堪重负引发的恶性事件时有发生，农村群体性事件也因之而上扬。错综复杂的矛盾使乡村社会出现了严重的治理性危机，主要表现在三个方面：一是全国范围的乡镇政府（事实上，村级组织也是如此）普遍出现了财政危机；二是群体性对抗事件日益增多，暴力化趋势普遍蔓延；三是部分乡村基层政权和基层组织出现了黑恶化（郑自俭，2007）。“结构

11、制度”研究取向

12、的分析为我们呈现了乡村治理性危机生成的体制性因素，而“过程

13、事件”研究取向的分析则为我们认识乡村治理性危机提供了微观视角。孙立平、郭于华（2000）以华北地区一个镇的定购粮的征收为例，分析了在正式行政权力运