浅论中国分税制改革对地方债的影响以及改进建议

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1、浅论中国分税制改革对地方债的影响以及改进建议__由近期审计署对地方债审计引发的一些思考2013年6月100,审计署发布了“36个地方政府本级政府性债务审计结果公告”，显示36个地方政府本级政府性债务余额己接近3.85万亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%。16地区债务率超100%，债务率最高达219%，违规为817亿元债务提供担保等问题纷纷浮出水面。继而在2013年8月1口，审计署根据国务院要求，组织全国审计机关对政府性债务再次进行审计，这是审计署对地方债务的第二次全面摸底。然而

2、，这场被称为史上最大规模、最彻底的地方债审计己过去四个月时间，审计结果依然没有公布。从中央的表态来看，已经透露出地方政府债务的严峻性。近年来口益严峻的地方债务问题，除了地方政府热衷盲目借贷投资且普遍没有偿债压力和责任意识等原因，其中还有一个重要的因素就是中国税收的分配不均衡导致地方发展资金不足，而导致中央与地方税收分配不均的根源便是1994年中国进行财税改革的分税制。在1994年以前，我国实施的是"分灶吃饭"的财政体制，其间经历了1985年和1988年两次变革，总的趋势是越来越分权。1988年实行的财

3、政包干体制，其主要精神就是包死上解基数、超收多留。同时，由于各省情况差别很大，中央政府对全国37个下辖财政单位共实行了六类不同的包干办法，中央与地方单位在财政问题上不断的进行博弈谈判，以至于财政体制的繁琐复杂程度到了极点。扔外，中央预算收入并不能随着地方政府财政收入的增加而增加，继续导致中央财政收入在财政总收入中的比重逐年下降。90年代初期，财政"分权让利"政策的结果更使得中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降，从而导致"国家能力"被严重削弱，己经超过了"分权的底线"，中央财政不但要靠地方财政的收入

4、上解而且还要通过设立"基金"向地方政府"借钱"才能维持平衡，。为改变这种状况，1994年我国开始实行了将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的分税制改革。分税制将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类，中央和地方的预算收入采用相对固定的分税种划分收入的办法，避免/无休止的谈判和讨价还价；另外，分设中央、地方两套税务机构，实行分别征税，同时将所有企业的主体税种（主要是增值税、消费税和企业所得税）都要纳入分税制的划分办法进行分配，保证了中央财政收入随着地方财政收

5、入的增长而增长以及财政收入在GDP中的比重随着地方经济的发展而不断提高。并且，为/保证税收大省发展企业的积极性和照顾既得利益的分配格局，分税制实行了税收返还和转移支付制度，属地方支柱财源的"两税"（增值税和消费税）按实施分税制后地方净上划中央的数额（即增值税75%+消费税-中央下划收入），全额返还地方，保证地方既得利益，并以此作为税收返还基数。在分税制运行两年后，中央财政又进一步推行"过渡期转移支付办法即中央财政从收入增量中拿出部分资金，选取对地方财政收支影响较为直接的客观性与政策性因素，并考虑各地的

6、收入努力程度，确定转移支付补助额，重点用于解决地方财政运行中的主要矛盾与突出问题，并适度向民族地区倾斜。税收返还和转移支付制度旨在调节地区间的财力分配，一方面既要保证发达地区组织税收的积极性，另一方面则要将部分收入转移到不发达地区去，以实现财政制度的地区均等化目标。1994年的税制改革，是建国以来规模最大、范围最广、内容最深刻的一次整体性和结构性改革，这项改革是基本成功的，通过对中央文件的贯彻实施以及划分国、地税系统等相应的配套改革，分税制财政体制在我国基本确立，使中央集中了财力，加强了对税源的控制。

7、但是，我国分税制自实施以来十几年，虽然在不断地发展和完善，仍然还存在一些不容忽视的问题。一方面，税收法律建设僵乏，缺乏完整、稳定的法律体系保障分税制的实施。税收立法权过度集中于中央，地方的税收立法权限相对过小，不仅打击了地方政府的积极性，诱发了地方政府不规范的征收行为，还制约丫地方税体系的形成，影响丫地方经济的发展。分税制法制建设的滞后不可避免地造成法律适用的混乱及有时无法可依的现象；另一方面，中央和地方政府间事权和财权发生背离，中央与地方政府权力关系不规范，造成各级政府的事权范围和支出责任不明确，同

8、时政府支出结构不合理，地方政府承担了主要的支出责任下表显示了根据我国统计口径整理的2000-2007年中央和地方政府财政支出结构。我国中央和地方政府财政支出结构及支出责任划分(%)财政支出项目中央地方中央：地方基本建设支出16.9410.7538.33:61.67企业挖潜改造资金0.433.674.46:95.54科技三项费用3.491.1454.68:45.32增拨企业流动资金0.260.0378.16:21.84地质勘探费0.450.4229.72: