信访制度存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道(1) .doc

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1、信访制度存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道(1)引子信访制度存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道(1)引子信访制度存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道(1)引子　　中国社会处在经济迅速发展和社会体制转轨过程中，各类社会矛盾的产生和冲突成为必然，并且体现为日趋增多的各类信访活动。自去年7月份以来，北京出现”信访洪峰”，来自全国各地的信访大军，每天流动在全国人大常委会办公厅信访局、国家信访局、中纪委、国土资源部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院等权威部门之间。群众集体访、重复访和群众赴京上访幅度大，人数多、规模大、持续时间长、

2、行为激烈，在一些地方和行业引起连锁反应，严重影响首都北京和局部地区的社会稳定，也使我国的信访工作和信访制度成了各方关注的焦点。[1]近日，中国社会科学院农村发展研究所在于建嵘博士的主持下对中国的信访制度进行的专项调查后出台的--《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告，再次引起了学界和政府的高度关注。在既没有《行政诉讼法》，也没有《行政复议法》的时代，信访机构曾经发挥过”春风化雨”的作用。如今，面对愈演愈烈的个人上访、集体上访、越级上访以及由此引发的干群关系紧张，我们不得不自问：现行信访制度是否已经走到尽头？信访制度该何去何从

3、？面对中国目前的信访制度困境，社会各界中主张取消”人治的信访”呼声颇为强烈，也有人主张赋予信访职权并强化信访作用。还有学者提出在目前中国法治还不完善的情况下，信访救济是一种替代性的纠纷解决方式，应当予以保留。总之，公说公有理，婆说婆有理。笔者将试图在下文中阐述自己对于这一存废论争的看法及解决之道。　　一、新中国信访制度的发展历程及其历史考察B~qqnPR+zg`”lm[本资料来源于贵州学习网党员材料党性分析http://]B~qqnPR+zg`”lm　　信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、

4、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。　　中国共产党在建党初期就积极鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各种意见。1921年，安源煤矿的两个工人给毛泽东写信，建议他象关心农民运动一样关心工人运动，毛泽东非常重视，亲自去煤矿了解情况，后来党组织派刘少奇去安源开展了工人运动。在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期，许多来信都是中央领导人亲自批阅回信的，许多来访都是他们亲自接待的。1938年，毛泽东还亲自处理了一起伤员要到延安集体上访的事件。然而，

5、这时候的信访活动更多的只是一种偶然性的行为。信访作为一项规范性的制度真正形成还是在建国之后。1949年3月，中共中央迁到北平，当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室，(注：这是共产党历史上最早的专职信访机构，参见刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，页25。)负责处理群众来信来访。新中国刚成立时，来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。不久全国人大常委会办公厅又设置了”人民接待室”，作为专门处理人民来信来访日常工

6、作的具体办事机构。到1954年，中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。这一时期逐渐形成了”分级负责，归口办理”原则，即根据来信来访反映的问题的性质，按照各级各部门的职责和业务范围，确定由哪级组织、哪个部门处理。1954年至1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善，中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构，配备了信访干部。这一时期，信访机构开展了若干重要的信访工作活动，创立了领导接待来访日、县市长定期接见人大代表、与调解委员会合作、对集体上访

7、妥善处理等方法。(注：刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，页85以下。只要作简单的对比就可以发现，当今司法机关遇到缠讼问题时还在运用这些方法。)很多地方信访部门还专门制定了工作规定。在接下来的运动中，更多的是上面的工作队下来，抛开各级党政机构，直接由上下访，然后是受到鼓励的农民再纷纷把”情况”(主要是对基层干部的不满)反映给他们，这如果算是信访的话，应该是一种特殊类型的信访。而这段时期，正常的信访急剧下降，到”文革”开始后，党的各级组织普遍受到冲击，信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪状态，信访工作难有作为。”文

8、革”结束后，国家机关逐渐恢复了信访机构，并制定相关工作规程，如1980年6月20日发布的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》；1986年12月10日发布的《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则》；1995年国务院颁布了《信访条例》。随后中央各政府部门