探讨城市边缘区土地利用管理新策略

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1、探讨城市边缘区土地利用管理新策略张志谭（河北省土地整理服务中心）摘要：结合多年的实践经验，笔者就城市边缘区土地存在问题，从三个方面探讨了城市边缘区土地利用管理机制，希望能起到抛砖引玉的作用。关键词：城市边缘地土地管理城市规划0引言城郊结合地区是我国两种土地权属交错布局的集中区，在我国城市化快速发展的时期，由于相关理论依据没有建立，导致征地活动的法律规范不健全以及正确处理建设和吃饭关系的土地管理经济指标不具有可操作性；城市边缘区乂是城市规划控制但管理缺失的地区，在传统的规划中没有正确确立城市边缘区和城市建成区之间的关系，产牛大量的社会问题，主要体现在基础设施的配套不足、社会服务设施和机构不健全；

2、污染大、环境差；土地利用管理薄弱，城市外延发展无序；法理缺失，妨碍土地利用效益的提高。这些问题如不及时加以重视和解决，将会增加我国进一步城市化的制度成木。因此必须十分重视城市边缘区的全面建设问题。1完善法律法规，规范土地市场，为土地管理奠定法制基础1.1明确集体土地利用主体权利，提高土地转换效益从我国的国情出发，在现阶段应该承认现有农村中的集体土地市场，完善农民集体建设用地流转机制。除保留对“四荒”土地拍卖流转及农村承包经营土地上述几种流转方案式之外，重点研究农民集体建设用地流转方式。目前我国法律法规均未对建设用地流转作出明确规定，2005年3月国土资源部在安徽芜湖市进行全国首家集体建设用地流

3、转试点，并同年7月22日颁布实施了《安徽省集体所有建设使用权流转管理办法（试行）》。但是《办法》中仍保留农村建设用地流转靠行政手段强制推进的痕迹,在流转过程，拥有行政权利的乡、镇、村等地方政权组织仍起到主导作用，农民合法利益遭受侵害仍然难以避免，这仍需要在新的立法中加以纠正。2007年广东省在全国率先进行改革，突破土地管理法的法理框架，制定了《广东省集体建设用地使用权流转办法》。这无疑起到规范、秩序的作用，它使农村建设土地的流转从自发、分散、无序向规范化过渡。允许建设用地流转不等于解决农村土地转化带来的所有问题。还要求建立公开、透明流转程序，建立农民社会保障，进一步权益分配等问题。一方面保障权

4、属主体的权益，另一方面，通过市场竞争获取土地使用权可以大大提高土地利用效益。1.2逐步将农民土地承包权进一步明确为土地发展权土地发展权从土地所有权中分离岀来的一种比较独立的物权，是所有权人将自己拥有的土地变更现有用途而获利的权利。虽然我国在农村建设用地使用制度的改革中显现出明显的市场化倾向，但是如果土地权属不独立，依然会影响土地利用效率的提高。由于拥有土地权属的收益在城市化进程中价值是逐渐增加的，如果权属明确，政策稳定，作为土地利用主体的农民，也会对成本收益进行计算，土地将会向收益最高的利用用途转变。所以农业用地的性质并不会轻易改变。另外根据发达国家对农业用地的规定，在一定范围内的农业用地，除

5、非有不得已的理由是不能随便被转为建设用地。在我国的城市边缘区，也必须考虑土地的公共物品的属性和土地市场的区域性，进而在一定范围内限制农业用地的转移，确保建设和吃饭两个目标的实现。2完善经济管理手段，提高土地利用效率2.1充分发挥地价杠杆作用，优化城市地域结构演化机制随着改革的深化，我国城市发展的调节方式由以行政计划为主导的政府直接控制模式转向由市场导向的政府间接调控模式；城市土地利用的驱动力也由政府发动的供给导向转向市场调节的需求导向，然而在体制转轨过程中，我国市场经济体制的不完善,尤其是土地市场的不完善，加上传统制度刚性和城市结构物质的刚性存在，使得城市地域结构优化仍然是政府行为起主导作用，

6、这与我国现行机制不相符。今后应完善土地市场，引人市场机制，建立一个明确的反映土地资源稀缺程度的价格体系，利用价格杠杆实现对政府、企事业单位及个人消费土地的硬约束，激发人们集约利用土地的内在活动，引导土地利用向符合城市整体发展目标的方向发展,使城市土地资源在全社会范围进行优化配置。在城市边缘区，由于城市建设用地和农村建设用地以及农业用地交错布局，所以要发挥地价对城市地域结构演化的调控作用，除了放开城市土地价格，还需要完善农村建设用地流转体制。当然，由于城市土地的有限性以及城市土地作为一种关系到国计民生的全局性和长远利益的资源的重要性，国家可以，而且必须加强对城市土地价格的宏观调制和管理，甚至对某

7、些土地确立某种垄断价格来优化城市地域结构的空间演化。2.2把好征地关虽然我国土地管理法进一步修改了有关土地征用的规定，区别了征收和征用两种政府行为，并明确了对征地的补偿，但是在具体操作和执行中，还存在为了公共事业建设征地内涵不清的问题，有人甚至钻法律空子，明明是商业性用地，却冠以公共事业的名声明目张胆地占用农业用地。因此，在今后的土地管理工作中，一定要明确公共事业建设的含义，不能笼统，含糊。其次征