区域财政支农资金配置-问题-根源与机制设计

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1、区域财政支农资金配置:问题根源与机制设计摘要：本文考察了分税制以来我国区域财政支农资金的配置状况，发现我国区域财政支农资金配置存在着增长不稳、支出上移、功能失衡等问题，其根源在于区域财政收入的不均衡性、财政支农体系的复杂性以及农业公共产品的特殊性。在此基础上，从如何处理好政府与市场、政府与政府、政府与农民、政府与社会以及政府内部关系这五个方面，提出了构建市场衔接、分工协作、激励引导、内在约束、监督调控五大提升区域财政支农资金配置缋效的机制设计构想。关键词：地方财政；支农；配置绩效中图分类号：C391;N94文献标志码：A文章编号:1007-5194(2011)01—0

2、094—06一、区域财政支农资金配置中存在的突出问题(一)区域财政支农投入增长极不稳定，=中部地区支农投入大起大落现象令人担忧从表1中可以看到，很多年份区域财政支农环比增长速度低于财政收入增幅，甚至出现负增长。1993—2006年西部、东部、中部各年环比增速的变差异系数分别为0.82、0.24、0.95，说明中部地区支农增长的波幅最大，西部次之，而东部增长相对稳定。中部地区历来是中国的粮食主产区，其财政支农投入的大起大落令人担忧。就财政支农强度，即财政支农支出占财政支出的比重而言，由图1可知，三大区域财政支农强度高低依次排序为西部＞中部＞东部，除开中西部地区在2004年

3、出现了一次强劲反弹外，其演变总体呈下滑趋势。也就是说，尽管不同区域政府对农业发展的重视和支持程度有所差异，但弃农化倾向却是一致。数据来源：历年《中国财政年鉴》（二）省级和县乡财政支农支出比重总体呈一升一降态势，地市级支出比重波动大，支农财力上移、责任下移问题在中西部地区表现更为突出。区域财政支农资金的层级配置是指财政支农资金在区域内各级政府之间、各级政府农业职能部门间自上而下流动以实现上级政府或上级政府职能部门支农目标的整个过程。目前我国地方政府除直辖市为市一区（县）一镇（街）三级构架（与之类似的还有海南省）外，其他省份均为四级构架。就区域小口径的财政支农支出①省、地、

4、县乡三级②纵向配置来看，如果把1994—2006年省、地、县、乡政府支农支出比重平均，三者比例大约为24:21:56。表面看来县乡两级基层政府支农支出占大头，但如果考虑到中国五级政府的金字塔构架，按大陆31个省级单位、333个地级单位、2861个县级单位来估算，平均每省直接支配的支农支出是每地的10倍，每县的40倍。就其变动趋势看，从分税制之初的1994年到2002年，县乡支农支出比重下降了6.5个百分点，而省级政府支农支出比重增加了8.5个百分点，两者呈现出了非常显著的一降一升变化态势。这一势头直到中央提出新农村建设，出台缓解县乡财政困难政策才得以扭转。具体到东中西区

5、域来看，由表2可知，就省级政府支农支出占比来看，尽管西、东、中部地区均有较大幅度的增加，分别上涨9.08°%、2.63%和5.69%,但中西部地区省本级小口径财政支农支出比重总体高于东部地区，其峰值均出现在2002年，分别达到39.46°%和42.14%,而东部峰值出现在1999年，仅为31.70°%。由此说明支农资源的支配权向上集中现象在中西部地区表现更为突出。进一步比较各年份各级支农比重的变差异系数可以发现，中西部地区极其相似，其地市级小口径财政支农比重的变异系数远远超过东部地区，说明其变动幅度大、极不稳定。而且其县乡级比重的变异系数也超过东部，说明其变动幅度超过东

6、部。（三）区域财政支农功能配置失衡，人头费比重畸高和东西部地区科技农业投入差距拉大现象应引起高度重视，区域财政支农资金的功能配置是指不同功能和科目的财政支农支出的组合状态。分税制以来，区域财政支农功能配置失衡主要体现在两个方面。一方面是事业费特别是人头费比重畸高。1994年农林水气等部门事业费占小口径支农支出的比重为46.03%，1995年小幅回落后逐年走高，在-1999年超过50°%，2002年达到61.01°%。而支援农村生产和农业综合开发这两块生产性支出的比重到2002年时不足40%。如果进一步考察地方政府农林水利气象等部门事业费的支出明细。根据《地方财政统计资料

7、》披露的数据计算，在1998—2002中央扩大内需实施积极财政政策的几年中，农林水利气象等部门用于人员的支出占整个事业费的比重分别为39.11%、42.89%>41.70%、43.23%>45.94%,而相应用于日常公用支出，即做事的支出比重下降,这也进一步印证了地方财政支农支出所谓“有钱养兵，无钱打仗”的观点。另一方面是西部地区农业科技投入的比重与东部地区拉大，反映出西部地区地方政府对农业科技的重视远不如东部地区。分税制之初的1994和1995年，西部地区农业科技投入的还比重高于东部地区，随后就被东部地区反超，差距由1996年的0.35