国家监察体制改革试点工作在全国推开的法理思考

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1、国家监察体制改革“试点工作在全国推开”的法理思考吴建雄中国反腐败司法研究中心湘潭大学习近平总书记在党的十九大报告中指出，“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留罝取代‘两规’措施”。这清晰阐明了国家监察体制改革的基木内涵、基木任务和基木要求。十九大报告关于将监察体制改革试点工作在全国推开、特别是“合署办公”“职责权限”“调查手段”“留置取代两规”等的相关论述，内涵

2、十分丰富，值得我们从法理上认真思考。监察体制改革试点工作在全国推开，蕴含国家一切权力属于人民的宪制要求习近平总书记在十九大报告屮指出，“我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家一切权力属于人民”。深化监察体制改革试点工作在全国推开的根本目标，就是通过加强和改进M家政权建设，防止一些公职人员权力异化和权力寻租，使各项权力牢牢掌握在党和人民手中，始终保持公共权力的人民性和廉洁性，确保人民赋予的权力永远为人民谋利益。十八大以来强力反腐呈现出两个显著特征:一方面，反腐败的力度、广度和深度空前，压倒性态势

3、己经形成;另一方面，反腐败斗争的严峻形势和揭露出来的腐败问题空前。被查处的存在腐败问题的官员，上至正副W级、省部级官员，下至科级乃至村干部等各个职级的官员和“准官员”。权力异化导致的腐败问题横跨了经济、政治、文化以及社会各个领域。而深化国家监察体制改革，是冇效遏制权力异化和权力寻租等腐败现象的必然选择。它通过“扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”，织密织牢纪律和法律的制度笼子，强化党纪国法的约束力和执行力，加大发现揭露和查处权力寻租和权力异化等腐败问题的机率，堵塞和消

4、除滋生腐败的漏洞、间隙和条件。它能够切实改变国家监察职能失之于散、失之于软的问题，确保党和国家公共权力的人民性和廉洁性，使人民至上的主体地位和人民主权的宪制原则始终贯彻在依法治W的基本方略和治W理政的大政方针之中。监察体制改革试点工作在全国推开，彰显“以良法促进发展、保障善治”价值底色“以良法促进发展、保障善治”，是习近平总书记在十九大报告屮提出的重要论断，是深化依法治国实践的必然要求。在治国理政的意义上，法治是国家治理体系和治理能力的重耍依托。把国家治理现代化与全面依法治国结合起来理解，最佳治理形态就是“良法善治”。“良法善

5、治”意义上的“良法”，就是有一整套系统完备、科学规范、运行冇效、成熟定型的制度体系；“善治”就是正确运用国家法律和制度体系管理国家、治理社会的能力和成效。从我国腐败治理的现状看，我们离良法善治的境界还有较大差距。一方面，对于反腐败，国家立法仅限于《行政监察法》《刑法》和《刑事诉讼法》等基木法律，严重滞后于反腐实践，与腐败蔓延的广泛性、腐败行为的复杂性、腐败规制的特殊性不相适应，难以满足国家治理腐败的需要；另一方面，对于反腐败，国家治理还存在反腐机构力量分散、惩防不力，监督机构隶属地方和部门，独立性不强，政府监察功能被遮蔽、非党

6、公务员纪律约束缺位，执纪执法边界不清等现象。深化监察体制改革，是良法善治的重要举措，通过将行政监察法修改为国家监察法，继而修改《刑法》《刑事诉讼法》等相关法律，改变反腐立法滞后于反腐实践的状况，能够为冇效治理腐败提供良好的法律资源。通过整合反腐败执纪执法力量，能够増强腐败治理的权威性、有效性，从组织体制和工作机制上奠定腐败“善治”的坚实基础。“良法善治”离不开问题导向。在“良法”意义上，深化监察体制改革要提高监察立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。通过将《行政监察法》修改为《国家监察法》，将监察对象

7、扩大到所冇公共权力机关及其公务人员，实现监察对象全覆盖。扩大监察范围，明确监察职责，不仅要对监察对象进行实体监督，也要实施程序监督。（马怀徳：“全面从严治党亟待改革国家监察体制”，《光明日报》2016年11月12日）赋予监察机关更加有效的监督方式，从而汇集和表达人民群众的反腐期待，形成与惩治、预防腐败相适应的强有力的法律利器。在“善治”的意义上，深化监察体制改革就是要推进腐败治理体系和治理能力的科学化、法治化。如在现行反腐败体制不，行政监察职能基本上依附•丁•党纪检杳职能，处丁•被遮蔽和相对萎缩的状态。其监督国家工作人员是否依

8、法履职、秉公用权、廉洁从政的职能，实际上由检察机关反贪反渎和预防部门承担。但实践中客观存在的问题是:在反腐职责上，所查处的只是构成犯罪的腐败行为，大量违纪违规问题无权管辖，不能抓早抓小的制度梗阻导致打不胜打，防不胜防;在反腐手段上，刑诉法时限上的严格规定，导致检察机关借助纪委