合法性危机与人口政策转变

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1、餓職胞人口纖镀2018-03-0119:12:34文化纵横2018年1期孙超++涂鹏作为唯•-长期施行严格计生政策的国家，计划牛.育对现代中国产生的深刻影响难以磨灭。在资源极度短缺，生产力极端落后的1970年代末，人n的过度膨胀和屮国的落后，被直接画上等号，而1980年代强制“一胎化”政策的诞生则是在W内外复杂政治生态下，经多方反复互动、建构的结果。在全面开放二胎不久的当下，盘图对这一极具时代特征和屮国特色的国策加以定论，似乎都言之尚早。随着全面放开二胎生育，屮国向20世纪70年代末以来的严格计生政策⑴发生重大

2、转变。但有关虫育政策的争论并未因此终止，反倒愈演愈烈。或是主张废除国家M面的计虫，将虫育权交还民众;或是从人n红利山发，耍求进一步放宽并鼓励多胎生育；或是强凋维持二胎原则，保证政策稳定性；或是希望回到之前的“一胎化”时代。在这个政策调整的关键节点，冋顾历史显得尤力重耍。在屮国计生史上，20世纪70年代末的人口政策调整足无法绕开的重大事件。为什么当时的屮国政府会选择极为严格的计生政策？这一政策出台的背景和过程又是什么？更重要的是，这段W史能给今天的我们以怎样的经验、教训和启示？20世纪70年代末的人口政策转变20

3、世纪70年代初，随着“文革”高潮过去，中央部委幵始从革命向行政回归，计划生育也被重新提上议程。1973年，经周恩來提议，国务院和各省市成立了专门的计划生育工作机构。同年底，在总结地方经验的蕪础上，屮央提出以“晚稀少”为特点的人口政策，［2］并一S延续到1979年。与此时段平行，中国的总和牛.育率（TFR）［3j从5.8下降至2.7左右，人口增长模式发生巨大转型。（见下70年代末，计生政策出现重要转变。1978年10月，国务院批转计划生育领导小组的会议报吿，明确提侣“一对夫妇生育子女数S好一个，最多两个”。［4】

4、从这时开始，“只生一个"具有了优先性，“少”成为计生政策的核心，1979年初，中央计生领导小组在“控制多胎，鼓励-•胎”的原则下要求各省提出人口控制数字，对生育进行规划，做到“有奖有罚，赏罚分明”。［5】此后计生政策沿若一胎优先、目标分解的方向继续变化。1979年6月，华国锋在《政府工作报告》屮要求订出具体办法，奖励只生一个孩子的夫妇。在屮央层面肯定了“一胎化"方向，并推动各部门和地方落实。1979年底的伞国计划生育办公室主任会议匕分管计中的国家领导坰承，“过去我们说‘最好一个，最多两个，现在提出來‘最好一个，

5、后而那个‘最多两个没有了”。［6】直接道出了门号微妙调整背后的政策转向。到1980年初，屮央通过1号文件对上述转变加以明确——“计划生育耍采取立法的、行政的、经济的措施，鼓励只生一胎”。立法、行政手段介入和人口目标的逐级分解使“鼓励”在实际屮越来越成为强制。虽然落实中的具体技术手段还有待完善，但严格计生政策的原则和方式至此己经成沏。短短一两年间，“一胎化”确立并成为此后屮国三十余年的主导性人n控制原则。在80年代之后的历史叙述中，严格计生政策被解释为节育传统和科学决策在改革开放初期相结合的产物。—方面，建国以来

6、的计生工作被视为一开始就树立了节育方向，在曲折屮不断前进。［7］建国初期，多位国家领导表示提侣避孕、节制生育。在这一背景下，1950?1957年间，中国的人口死亡率卜'降一半。节育方针随后受到反右和“大跃进”的严重干扰，直到1963年左右才回到正轨。很快爆发的“文革”使计划生育再次陷入困境。由于偏离了控制人口的正确路线，整个60年代人口持续高速增长，中国错失控制生育的大好时机。70年代初，计生工作得到恢复，开始实行相对符合节育原则的“晚稀少”政策。受此影响，这一时期的人口增长率和总和生育率都迅速下降。但由于"文

7、革”仍在继续，各地计生工作还是受到T•扰。改革开放彻底肃淸了"文革”的影响，直接继承建国后节育方针的严格计生政策因此出台。另一方面，科学决策的解释也被补充进计生叙車屮，这种说法强调以人口学家刘铮和工程学者宋健为代表的两个闭队在政策出台屮起到重要作用。［8］他们在70年代末分別从社会抚养压力和人均资源占有的州度对屮国人门趋势及其影响进行了预测并提岀“一胎化”的建议，且最终被政府采纳。结合这两种解释，严格计生政策的出台被认为是在改革开放大背眾下，政府决策正常化、科学化的必然结果。因为正常化，所以冋归原本正确的节育路

8、线，因为科学化，所以听从专家建议，在节育方向上更进一步，从“晚稀少”走向“一胎化”。卜.述历史叙碘的闲难在于，既难以回答向IF.确路线回归的“一胎化”政策为何会逍到民众前所未有的抵制，也明显夸大了在当时政治体制和局势下，学者能够对政策制定所起到的影响。事实上，70年代末的严格计生政策并不是对建国后节育传统的简单接续、发展，而是以继承力名义的转折。“一胎化”政策是在国际人U控制潮流和国内