公共服务均等化的理念、制度因素及实现路径：文献综述

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1、公共服务均等化的理念、制度因素及实现路径：文献综述刘德吉【专题名称】体制改革【专题号】MF1【复印期号】2008年09期【原文出处】《上海经济研究》2008年4期第12～20页【作者简介】刘德吉，华东理工大学。（200237）；上海社会科学院经济研究所。（200020）【内容提要】公共服务均等化是当前社会经济生活中的热点，国内学者对其进行了广泛研究。本文主要从公共服务均等化时代内涵的理解、实现均等化的深远意义、公共服务非均等化的现状分析以及实现均等化的路径等几个方面，对国内学者的已有研究成果进行归纳与

2、梳理，并进行简要评述。【关键词】公共服务/均等化/非均等化/研究综述    公共服务均等化原则源于西方，国内学者对此问题的研究主要是近几年特别是近两年的事情。①虽然研究的时间并不长，但也取得了丰硕的成果，本文将主要从公共服务均等化时代内涵的理解、实现均等化的深远意义、公共服务非均等化的现状评估以及实现均等化的途径等几个方面，对现有研究成果进行归纳与梳理，并进行简要评述。    一、公共服务均等化内涵的理论分歧及其外延的现实纷争    研究公共服务均等化问题时，界定和理解“公共服务均等化”是逻辑起点。根

3、据国内多数学者的观点，公共服务均等化可以简单定义为：在一个国家内，处于不同地区的所有居民都能享受到大体相等的基本公共服务。但这看似简单的定义并不能掩盖学者们对公共服务均等化的种种争议。为了全面阐述公共服务均等化的内涵及外延，这里借用学术界对公平概念的理解框架，从公共服务均等化的主体、客体以及均等的内涵等方面来归纳国内学者对公共服务均等化的不同理解。②    （一）均等化主体层次的理论界定与现实选择。公共服务均等化的主体通常涉及两个问题：一是谁应当是均等的享有者或受益者，即到底哪些人应当享有均等化的公共

4、服务，这是主体范围的理论界定；二是在谁与谁之间实现均等问题，这是均等主体的现实选择，通常要结合现实中不均等状况来决定。    对于第一个问题，国内学者主要有三种观点：第一种认为公共服务均等化的主体是一国的全体公民，持此种观点的学者主要有常修泽、楼继伟、宋迎法等；第二种认为是一国之内的全体居民，持此种观点的学者主要有张恒龙等；第三种认为是有机会在政府管辖范围内长期或短期生活的所有人，持此种观点的学者主要有马庆钰等。上述三种观点都将在国内居住的中国公民涵盖在主体范围内，所不同的是：第一种观点把居住在本国的

5、外国人排除在外，并将居住在国外的中国公民涵盖在内；第二种观点则将居住在中国的外国人涵盖在内，同时将居住在国外的中国公民排除在外；第三种观点则将一、二种观点涉及的中国公民及外国人都涵盖在内，其所涵盖的主体范围最广。在这三种观点中，笔者比较赞同第二种观点，这是因为：第一，多数公共产品与服务通常具有较强的地域性，而居民的界定也主要依据人们居住的地域来确定；第二，随着经济全球化进程的加快，越来越多并不具备中国公民身份的外国人到中国来工作、生活并居住，甚至是长久定居，如果将这部分人排除在享有均等化公共服务的主体

6、范围之外，显然不太合适；第三，中国经济与发达国家还有不少差距，人均财政收入也比较有限，这决定了我们不能将公共服务均等化的主体范围界定得过于宽泛。    对于第二个问题，通常涉及两类比较，即个体（如家庭、个人）与个体之间的比较以及群体（如不同地区、民族、阶层等）与群体之间的比较。历史经验告诉我们，相对于个体之间的不平等，群体之间不平等问题的严重性更突出，而且我国当前最突出的问题是地区之间、城乡之间以及各阶层之间的群体性不均等，正因为如此，国内学者关注的主要是享有公共服务的群体性不均等问题，特别是城乡之间

7、以及地区之间的公共服务的不均等问题。为此，笔者也认为：公共服务均等化的主体的选择应根据主要问题的轻重缓急来决定，目前应优先考虑地区之间以及城乡之间的公共服务不均等问题，同时也兼顾基本民生性公共服务的个体间不均等问题。    （二）均等化客体范围的选择及其优先次序的确定。公共服务均等化的客体要说明的是到底哪些公共服务应当纳入均等分配中。虽然绝大多数学者都认为纳入均等化范畴的应该是基本公共服务，但对什么是基本公共服务，学者们并没有完全一致的认识。公共服务的内涵比较宽泛，分类比较繁多，其范围往往取决于社会成

8、员的公共需求，而社会公共需求又随着社会经济环境的变化而变化，这使得无论是在理论界还是在实践中，对公共服务的边界并未取得完全一致的认识。对公共服务的认识差异使学者们对公共服务均等化的客体的看法也有所不同。代表性的观点有以下几种：    宋迎法、包兴荣等将公共服务分为制度性或维持性（主要包括一般行政管理、法律、司法与国防等）、经济性（主要是生产性的基础设施）、社会性（主要包括公共教育、公共医疗和社会保障等）三类，并认为社会性的公共服务具有公民权利的性质，且具