控烟政策的价值冲突及其协调分析

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1、控烟政策的价值冲突及其协调分析控制烟草生产和消费、保障公众健康是全球性议题。2003年，我国政府成为全球性控烟条约《WHO烟草控制框架公约》的缔约国，承担了在国内实施《公约》规定的控烟国际法律义务。十年控烟，政策效果与公约规定的目标相距甚远。有学者认为，烟草利益集团的阻挠、控烟立法落后和吸烟文化是造成这一结果的主要原因。这些分析遗漏了一个隐藏的变量：价值。政策过程不能简化为仅依赖科学证据及利益集团博弈的过程，而应视为政府如何协调多元价值的过程。价值从认知层面塑造了决策者对政策问题因果关系的思考和判断，政策需首先确定何种价值具有优先性。国外有学者认为《公约》中的控烟措施要考虑到伦理价值的

2、影响，决策者在实施控烟计划中面临各种价值冲突；国内有学者从法学的角度深入分析了政府烟草管制权力与公民吸烟行为自由权的冲突。这些研宄还不够充分和全面，欠缺结合中国控烟实际的价值分析。本文将详细分析控烟政策中涉及的价值冲突，并尝试为协调这些冲突提供一定的建议。一方面为公共政策价值研究提供经验支撑，另一方面有利于政府为公众提供有效的控烟公共服务。1意志自由与道德规范的冲突控烟是政府从公共利益出发做出的规制烟草生产和消费的决策，其涉及的首要问题是控烟是否侵犯了吸烟者的自主权利。在公民自由权利谱系中，思想自由、表达自由和行为自由是人身自由之下最为重要的三项自由，吸烟者吸烟的自由即为行为自由。吸烟

3、是吸烟者自愿选择的行为，自身的健康与别人无关。很多吸烟者认为政府控烟是对自身吸烟权利的侵犯。吸烟是人类社会进程中形成的一种文化传统，是吸烟者选择的一种生活习惯。吸烟是烟民群体的偏好表达，当其行使吸烟权力时如果不对他人的健康造成危害时，它是人们的一种正当权利。正当性判断是一种价值判断，是根据一定历史时期具有共同社会文化背景的社会成员做出的。现阶段，吸烟作为我国的一种社交文化是被传统的伦理道德所允许的。卷烟已经成为中国人社交文化的重要组成部分，是吸烟者权力等级及身份地位的象征。而且，私人场所的吸烟没有危及公共利益，所以，吸烟者的吸烟自主权是正当的。自由权利的本质不是为所欲为。密尔认为，判断

4、自由与不自由的关键在于是否对他人造成了伤害，人类之所以有理由对其中任何分子的行动自由进行干涉唯一的目的是为了防止对他人的危害。任何一种自由权的实现不能以牺牲他人的权利为代价。生命健康权是公民最基本的权利，是公民享受其他权利的基础。如果吸烟行为对他人身体健康造成了危害，对社会造成了利益损失，例如二手烟雾对被动吸烟者造成的健康伤害，那么政府可以从公共利益出发制定道德规范管制吸烟行为。市场经济的道德是底线道德而不是理想道德，即肯定个体在不损害他人的前提下有权利追求自己的自由。在尊重和保护个体意志自由的基础上，从公平、正义的伦理原则出发对个人权利进行限制是合理的。2经济效率与公民健康的冲突烟草

5、产业的蓬勃发展能为政府带来财税收入，是经济效率的体现；烟草消费会损害吸烟者及相关群体的健康，增加公共卫生资源的负担。决策者需要恰当平衡经济效率和公民健康的关系。一方面，我国己成为全球最大的烟草产销大国，中国烟草总公司所生产的香烟占全中国消费量的92%，而这相当于全球消费量的三分之一。烟草税收一直是我国的最大税源之一。2012年，国有企业实现利润14163亿元，同比下降％;在41个工业大类行业中，29个行业利润同比增长，11个行业同比下降，1个行业由同期亏损转为盈利。与此形成反差的是，2012年中国烟草行业保持了行业持续健康发展，实现工商税利亿元，同比增长％，上缴国家财政亿元，同比增长％

6、。在国际烟草巨头的竞争下，全面提高中国烟草整体竞争力成为政府制定的烟草行业策略。2013全国烟草工作会议上，全面推进卷烟上水平努力建设更加规范、更富效率的中国烟草成为中国烟草发展的目标。为了应对烟草控制，中国烟草产业采取各种措施规避和消解《公约》的各项规定：宣传降焦减害、大力发展高价烟、消解卷烟包装警示标识的警示作用、变相发布烟草广告。同时积极进行慈善捐助树立企业社会形象，尽可能地减少控烟对烟草产业的消极影响。烟草大省也是烟草产业的受益者。全国有24个省种植烟叶，云南烟叶产量占全国总量的％，贵州占％，四川占％。这些地区高度依赖烟草税收，寻找新的经济增长点，改变烟草财政需要较长的过渡时间

7、。除了公共场所禁烟外，控烟主要是针对烟草产业的规制，而对公民吸烟行为的管制要弱。即便是触及吸烟者的吸烟行为，控烟也是以公共场所禁烟为核心开展的，不干涉吸烟者的私人领地。控烟政策对烟草产业的管制包括禁止烟草广告、促销和赞助;烟草制品成分管制;烟草制品含量披露、卷烟包装标签警示、提高卷烟税收。从经济效率的角度看，这些措施会减少烟草消费量和草产业利润。另一方面，吸烟和被动吸烟造成了巨大的疾病负担。我国每年有超过100万人死于吸烟相关疾病，如目前的吸烟