难民和非安全移民海上管控前置的法律困境与对策

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1、难民和非安全移民海上管控前置的法律困境与对策作者：陈敬根/刘刊斌作者简介：陈敬根，上海大学法学院副教授；刘刊斌，上海大学法学院硕士研究生原文出处：国际展望内容提要：随着很多难民和非安全移民选择经海路入境，海难事件增多。基于海上管控在难民与非安全移民治理中的独立性和特有价值，海上管控前置成为一些国家和地区的首选对策。但是，难民和非安全移民海上管控前置存在制度供给缺口。海事公约因其关切对象而在整体适用上较为有限，“无效果无报酬”原则因不适用于单纯的人命救助而易催生道德风险，基于主权的单边海事行动因“平等者之间无管辖权”原则而易导致海上管控法律制度冲突，海上犯罪惩

2、防机制因缺少针对性和实操性而无法达到有效打击的目的。因此，应进一步完善难民和非安全移民海上管控法律规制，通过“默示修正程序”加快出台专项海事法律规范，通过确立人命的客体属性、报酬的优先受偿和特别补偿制度等途径完善海难救助制度，创建信息交流共享机制，创新区域性制度安排。期刊代号：D416分类名称：国际法学复印期号：2018年01期关键词：难民非安全移民海上管控前置海上救助区域性制度安排［修回日期：2017-07-28］［中图分类号］D523.8［文献标识码］A［文章编号］1006-1568-(2017)05-0081-21［DOI编号］10.13851/j.c

3、nki.gjzw.201705005随着陆地边境的封锁和难民申请的限缩，经海路入境成为目前难民和非安全移民①选择的主要途径。目前,中国学者的相关研究更关注难民和非安全移民的国际影响及发展趋势、国际法律保护制度的完善、中国履行相关国际条约规定的难民保护与安置等国际法义务以及难民和非安全移民对中国实施“一带一路〃倡议的影响与对策问题。对于如何从贯彻落实"总体国家安全观〃和稳步推进〃海洋强国"战略的角度出发,主导国际海上安全规则制定权,创新海上难民与非安全移民国际规制体系，应对可能来自海上的难民和非安全移民的对策等问题，中国学者尚未展开全面而系统的研究。海上难民与

4、非安全移民问题已突破欧洲，向全球扩散;而随着经济社会等各项事业蓬勃发展，中国日益成为海上难民与非安全移民的入境国。因此，构建和实施符合国际法和人道主义的规制体系，对难民与非安全移民实施合法的海上管控前置②，积极实施海上人命救助，并引领相关国际海上安全制度建设,已然成为中国当前和未来一段时期一项紧迫而重大的理论和现实任务。一、海上管控前置：应对难民和非安全移民经海路入境的较优选择难民和非安全移民入境的管控措施包括政治、外交、法律、经济等方面。随着从法律方面推进全球难民和非安全移民的治理,以及法律相对于其他管控措施所具有的明确性、规范性、可预见性等优势特征，法律

5、管控措施逐渐成为一种国际社会普遍认同的模式。基于难民和非安全移民经海路入境的高风险性以及《联合国海洋法公约》确立的海域制度和赋予沿海国的海疆安全管控权责,海上管控前置已然成为各沿海国广泛采取的应对之策。（一）难民和非安全移民经海路入境的高风险性根据联合国难民署（UNHCR）的统计,经〃地中海航线"进入欧洲的难民和非安全移民的数量自2014年起开始大幅增长,2014年超过21.6万，2015年超过100万，③2016年高达36.3万。④2017年1月到7月初的数量已超过10万。⑤从全球范围来看，难民和非安全移民经海路入境的航线主要有四条：一是〃地中海航线"，包

6、括三条支路,即从北非的摩洛哥进入西班牙的〃西线"，从突尼斯、利比亚和埃及前往意大利的冲线"和从土耳其渡海前往希腊的〃东线"；二是"非洲之角航线"，即从埃塞俄比亚和索马里越过亚丁湾和红海进入也门和沙特阿拉伯的航线；三是〃东南亚航线"，即从孟加拉国或缅甸经东南亚海域进入泰国或马来西亚的航线；四是"加勒比海航线"，即越过加勒比海的入境航线。⑥与此同时，难民和非安全移民经海路入境岀现诸多海难事件。据联合国难民署统计，仅在地中海丧生或失踪的人数就从2012年的500人增至2016年的5000余人,增长了10倍（表1）。2015年，每269人经海路到达欧洲，就有1人丧生

7、；2016年，这一比例上升到每88人就有1人丧生；〃地中海航线”中的〃利比亚一意大利航线"的死亡率更高,每47人就有1人丧生。⑦根据2017年1月至7月初的数据统计，"地中海航线"的死亡比例已达到每44人就有1人丧生，是2016年的2倍。2015年，在希腊和土耳其海岸附近发生了将近600起难民和非安全移民沉船溺水事故，相当于整个地中海地区2013年发生的所有海上遇难事故的总和。难民和非安全移民经海路入境的高风险性，在客观上促使国际社会将风险管控的视角由陆上转移至海上,通过海上规制手段减少或避免伤亡事件的发生。尽管海上规制并不是解决难民和非安全移民问题的根本路

8、径，但其具有相对独立性，既不同于对已入境的难民和非安