事业单位改革应循立法路径

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1、事业单位改革应循立法路径近曰，国务院法制办公室公布《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》，公开征求社会各界的意见。众所周知，事业单位是一个独具中国特色的概念。上世纪随着社会运动的兴起，西方国家诞生了一大批非政府组织（NGO）。这些组织要么以法人的名义登记注册，要么以个人的名义开展活动，从来没有所谓“事业单位”的概念。而在我国，在企业法人之外，却规定了三种法人组织：机关法人、事业单位法人和社会团体法人。机关法人是指按照宪法和法律设立的国家机关。事业单位通常是由中央政府批准设立的科教文卫组织。而社会团体法人则是在国家机关、事业单位之外设立的

2、各种社会组织。除此，我国还规定了社会团体法人挂靠主管制度，如果申请设立社团法人，而没有办理社会团体法人登记，并且找到所谓的挂靠主管部门，那么，民政登记机关一律不予注册，社会团体法人自然也无法开展正常的活动。在我国，事业单位身份特殊，有些事业单位需要办理注册登记，而有些事业单位则直接依照法律规定组建。改革开放之后，为了加快行政体制改革的步伐，中央政府将大量的具有行政管理职能的政府机关改组成为事业单位。这些事业单位不仅享有行政审批权，而且可以参与竞争，从市场获得丰厚的利润。可以这样说，中国的事业单位已经成为中国行政体制改革的拖延器，也已经成

3、为中国社会组织管理中的灰色地带。更有许多行政机关将本部门不能开支的事项交给下属的事业单位，事业单位巧立名目聚敛钱财，并且用于改善行政机关的福利。事业单位改革的目标，应该是将这些组织改造成为国家机关、企业法人或者第三类组织在，这也是当下学界的某种共识。然而，在国务院本次公布的征求意见稿中，并未清楚反映我国事业单位改革的方向。在具体的人事管理规则中，人们仍然可以看到浓重的行政管理色彩。有论者认为，为了发展我国的科教文卫事业，应当为科教文卫制定专门的法律，保留事业单位编制。可实际上，科教文卫事业的发展，依靠的是应该是法治而不是所谓的事业单位编

4、制。不少国家为了发展教育事业，制定了专门的教育法或者高等教育法，对教育机构的性质和权利义务作出明确规定：政府可以为教育机构提供财政拨款，但是，政府不能干预教育机构的自主权;政府可以帮助教育机构解决困难，但是，政府不能向教育机构安插人员等等。由此可见，解决教育机构的生存和发展问题，不是制定专门的事业单位人事管理条例，而是在教育法的引导下由教育机构按照“自治原则”自我管理。而现在我国的教育主管部门对教育机构事无巨细发号施令，教育机构根本没有自主权。在教育行政改革不到位的情况下，制定一个事业单位人事管理条例试图解决教育机构中存在的问题完全是天

5、方夜谭。中国当前事业单位机构庞大，根本原因就在于缺乏具体的立法。如果每个事业单位都有自己的法律依据，那么，事业单位的改革就不会如此艰难。在没有确立事业单位法律性质情况下，进行所谓的事业单位人事管理改革，完全是乱折腾。这样的改革越迅速，给事业单位带来的负面影响也就越大。前不久，人力和社会资源部在教育系统推广所谓的“职员制度”改革，结果导致高等院校的教授工资直线下降，而普通教学辅助人员的工资直线上升，这样的改革不可能产生任何实际效果。中国事业单位改革确有必要，但是关键在于，改革要走怎样的路经。加快事业单位改革，加快有关社会团体的立法，让每一

6、个社会团体都有自己的法律依据，应该成为中国社会组织管理体制改革的方向。制定改革路径的人们，不妨多想想广东省委书记汪洋同志最近所说的话:“要大力培育发展和规范管理社会组织。加大政府职能转移管理力度，舍得向社会组织‘放权’，敢于让社会组织‘接力’。凡是社会组织能够‘接得住、管得好’的事，都要逐步地交给他们。”