义务教育教师绩效工资政策执行中的困难及解决策略

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1、义务教育教师绩效工资政策执行中的困难及解决策略胡耀宗1童宏保21．华东师范大学公共管理学院，上海2000622.华南师范大学基础教育培训与研究院，广东广州510631摘要:义务教育学校教师绩效工资政策目标包括价值要素和事实要素，促进教育公平，践行教育分权是其价值要素；保障教师工资和同区域公务员工资相当，建立教师激励机制是其事实要素。在政策落实过程中，面临绩效工资财政资金保障机制不完善、基础性绩效工资的分配体现绩效不够、奖励性绩效工资的考核缺乏经验以及政策之间的累积与延续问题。要通过密切政策之间的相关性，明确各级政府的财政责任，更加强调省

2、级统筹，把绩效考核的过程变成学习和实践现代教育思想的过程，完善绩效工资政策。关键词：义务教育教师；绩效工资；政策困境；策略义务教育阶段学校教师实施绩效工资制度从2008年12月启动以来，国务院颁布《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》（国办发2008[133]号），教育部出台了《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》，指导各地落实这项工作。截止2009年底，绩效工资工作的制度框架基本成型，省级行政区域均已出台绩效工资实施意见，绝大部分市、县也已出台本地具体办法，显现出了阶段性成果。[1]但由于我国是一个幅员辽阔、人口众多，

3、区域经济社会发展差异显著的大国，这样一项涉及近千万教师切身利益、直接影响义务教育健康发展的教育政策，在实施过程中遇到新的情况，面临一系列需要克服的现实困难，需要从教育政策学的视野审视政策取向，分析政策执行遇到中的现实困难，提出消解困难的策略，促进政策目标实现。一、义务教育学校教师绩效工资政策目标取向义务教育是提高民族素质、实现民族复兴的奠基工程，惠及千家万户，关系国家前途和民族未来。我国从1986年颁布《义务教育法》，2000年实现了总体上“普九”，2005年建立农村义务教育经费保障新机制，到2008年免除城市义务教育阶段学生学杂费，经

4、历了22年的不懈努力，义务教育已经全面普及，免费接受义务教育变成现实，其发展进入了巩固普及成果、着力提高质量、促进内涵发展的新阶段。从国际经验看，义务教育免费后的发展方向是促进教育公平，提高教育质量。在此背景下，国家启动实施义务教育教师绩效工资，并作为当前推进义务教育发展的基础性重大政策正在组织落实。西蒙说：“一项决策都包含两类要素，分别称为事实要素和价值要素。对管理来说，这 些要素的区分具有根本意义。”[2]绩效工资政策的价值要素蕴含着政策制定者对于政策的期望或价值追求，体现了义务教育政策系统的价值偏好，表达着教育政策追求的目的与价值

5、。从国务院和教育部发布的两份绩效工资《意见》文本看，其总体设计彰显了义务教育的公益属性，符合促进教育公平，实现均衡发展，实施素质教育，办人民满意的教育的总体政策目标[3],是教育政策制定者在自身价值判断基础上所作出的一种集体选择或政府选择的结果。作者简介：胡耀宗(1970-)，男，汉族，甘肃正宁人。华东师范大学公共管理学院，博士，主要研究方向为教育经济学、教育政策分析。绩效工资政策的价值要素体现在对教育分权理念的延续和拓展。分权是20世纪80年代以来一个风靡全球的话题，作为打破中央政府集权，促进绩效提高的手段受到欢迎，从分权的角度理解义

6、务教育领域的政策是基本范式之一。政策规定“义务教育学校绩效工资，按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则”，这首先是把集中的国家义务教育权力和责任在政府层级之间进行分散、分享与制衡，政策在坚持“以县为主”的管理体制的基础上，加强了中央政府和省级政府的责任。其次，绩效工资政策分权的理念还体现在教育权力在政府和学校之间的分散、分享与制衡，义务教育学校绩效工资分为基础性绩效和奖励性绩效，其中，奖励性绩效工资由学校按照规范的程序和办法自主分配，主要体现工作量和实际贡献等因素，吸纳学校和教师群体参与绩效工资分配，有利于调动基层积极性，体

7、现群众首创精神，符合公共教育治理的理念，克服教育实践中的专制、腐败和效率低下。当然，有价值的事实并不都具有同等地位。政府政策行为的选择，既依赖于政府目标， 又会考虑到政府资源。[4]绩效工资的事实要素用政策话语表示为，“深入贯彻落实《义务教育法》，完善义务教育免费政策，深化事业单位收入分配制度改革，建立教师激励机制，促进教师专业发展，为学生提供更高质量的教育服务。”也就是说，绩效工资政策的事实要素一是防止屡禁不止的教育乱收费，实现义务教育真正免费；二是配合事业单位改革，保障教师工资和同区域公务员工资相当，这是绩效工资政策的直接目标，也是

8、政策最大的亮点，它弥补了近年来公务员工资改革以后一些地方教师工资和公务员工资之间的差距，为《义务教育法》规定的“教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平”提供制度保障。三是政策意在建立教师激励机制，“工