辽宁省完善城镇社会保障体系试点工作的回顾与思考

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1、辽宁省完善城镇社会保障体系试点工作的回顾与思考刘克崮中国国际经济交流中心学术委员会作者简介：刘克崮：1995-1996年任财政部财税体制改革司副司长，财政部税改司司长。自2002年起，先后担任国家开发银行副行长，屮央第二企业金融巡视组副组长等职务;第十一届全国政协委员、经济委员会委员；现任中国国际经济交流中心学术委员会副主任。为什么选择辽宁2000年4月，国务院作出在辽宁进行城镇完善社会保障体系试点的决定。为什么在这个时间点进行完善社保体系试点?为什么选择辽宁省作为首个试点地区？从参与试点酝酿和后续的实施过程看，我想有这样几点：其一，辽宁是我国重要的老工业基地，素有“共和国

2、工业长子”之称，在计划经济时期，国有企业、重工业企业高度集中。而在经济体制转轨中，国冇企业发生大面积亏损，很多企业面临“关停并转破”的困境。2000年，全省国有企业职工420刀人，其中各类离岗职工176万人，占职工总数的42%;在离岗职工中，进入再就业服务中心的下岗职工仅占25%，也就是说，有四分之三的离岗人员处于放长假、自谋生路状态，缺乏基木生活保障。当时经济体制改革的重点是国有企业改革脱困，在辽宁开展试点，既是解决全省百万下岗失业产业工人的困境，推动国有企业转入市场经济体制轨道的举措，更是为全国国有企业改革和转型探索可行路径。其二，辽宁的城镇化程度很高。2000年全省总

3、人口4238万，其中城镇人口2303万，占比54%。2000年全省城镇人口中，人均月实际收入在城市最低生活保障线以下的有150多万人，占比6.5%,而其中只有70余万人享受城市低保待遇，低保制度覆盖率仅46.7%。国务院将完善社保体系的范围界定为“城镇”，辽宁省无疑具代表性。其三，辽宁的城镇老龄化严重。与城镇化、工业化因素相关，辽宁省的老龄化也早于和高于全国。2000年全省60岁以上的人口占比13.24%,比全国平均数高出2.78个百分点;沈阳市老龄人口占比更高达14.7%。具体到企业职工基本养老保险制度，2000年全省参保人员680万人，而企业离退休人员多达264万人，抚

4、养比力2.6:1，大大高丁•当年全国平均3.3:1的水平。基本养老保险基金缺口大,离退休人员基木养老金按时足额发放困难。进入新世纪之初，辽宁省在市场化改革中正处于攻坚阶段，面对老龄化、下岗、失业、贫网与疾病等多重社会问题，亟须建立一张社会保障网，维护社会稳定。这些问题又是当时全国普遍性矛盾的缩影，如果能在辽宁取得突破，对全国的国企改革和完善社保体系都具有开创意义。试点方案出台2000年6/1，W务院成立了专题改革办公室，重点研宄社保、金融、农村三项改革。2000年12月25日，国务院印发《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（以下简称《试点方案》），第二天即召开了全国社会保

5、障工作会议，确定在辽宁全哲范围内进行完善城镇社会保障体系试点。《试点方案》确定的改革总目标是，建立独立于企业、事业单位之外的，资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系;试点任务有八项，涉及城镇职工基木养老、基木医疗、失业保险制度和城市居民最低生活保障制度。但重点是两项:一是“做实”，即把原来职工养老保险个人账户的“空账”转为“实账”，实现现收现付向部分积累的制度模式转换;二是“并轨”，即国有企业下岗职工原则上不再进入再就业服务中心，与企业解除劳动关系，按规定领取补偿金和失业保险金，实现下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。对于辽宁试点，国务院确定了改革的四

6、项基本原则:把政府与企业的责任分开，把规范实施新体制遇到的问题与解决历史遗留问题分开，对职工区别情况制定不同政策，考虑辽宁试点的可推广性。2001年6月15日，辽宁省政府将《试点实施方案》上报国务院。7月6円，国务院以国函[2001]76号文件正式批复方案，同意辽宁全省于7月1H正式启动完善社保体系试点。方案实施之一：以“做实”为重点完善养老保险制度围绕做实养老保险个人账户，《试点方案》确定丫四项重大政策:缩小个人账户规模;个人账户基金实行实账积累；形成的当期支付缺口，由中央财政和地方财政按75:25的比例予以补助;积累的个人账户基金由省级社保机构统一管理运营,通过购买国债

7、等方式实现保值增值。这些政策都是大胆的、开创性的，具有为全国“试水”的性质。试点的结果是令人欣慰的。“做实”从2001年7月1日起实施，到试点期满的2003年，中央财政共专项补助36亿元，这还不包括对辽宁省养老保险常规资金缺口、资源枯竭城市养老保险的补助;地方财政也作出支出结构调整，从各级预算中拿出10个亿来补助养老保险基金。2001年试点当年年末，全省就做实个人账户13亿元，2002年末累计为48亿元，据我了解，到2003年底共做实88.8亿元，比原计划多5.3亿元;省级社保机构统一对83亿元进行了投资运营，其屮