垄断国有企业监管法律制度框架的重构1

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1、垄断国有企业监管法律制度框架的重构1垄断产生于国家(政府)的行为而不是市场竞争,因此垄断国企作为国家(政府)干涉市场工具的同时,在运作过程中可能造成对社会公共利益的损害,由此产生的利益冲突具有特别性,这导致反垄断法监管框架与垄断国企监管的不完全兼容,并对监管法律的构成框架产生重要影响。因此,突破反垄断法监管框架的范围,重新思考和构建包罗《反垄断法》在内的垄断国企监管法律制度框架是目前研究面对的问题。近年来,垄断国有企业(以下简称“垄断国企”)产生的问题使其迅速成为海内学界存眷的焦点,研究涉及了垄断国企的利润分配、高管及员工薪

2、酬、产权改革以及监管等问题,而在法学界的研究中,垄断国企监管与《反垄断法》之间的关系始终是存眷的焦点,时至今日,主流见解仍然以为《反垄断法》是实现对垄断国企监管的基本法律途径。[1]但笔者对此有不同见解:虽然都被称之为“垄断”,但由于产生原因的不同导致垄断国企问题的特别性,造成了反垄断法监管框架与垄断国企监管的不完全兼容,并对监管法律的构成框架产生重要影响。因此,跳出反垄断监管框架的范围去思考并重构垄断国企监管的法律制度框架是法学界面对的问题。一、垄断国有企业问题的特别性垄断国企的含义,一是该企业具有由国家(政府)赋予的生产

3、经营某种商品大概提供某种服务的特权大概特别优势;二是国有资产在该企业资源结构中具有独资大概控股的地位。由此,垄断国企区别于一般垄断企业的主要特征:一是国企的垄断产生于国家(政府)的行为,与市场竞争没有直接关系;二是国家(政府)通过控制性投资实现对垄断企业的控制,进而实现其干涉经济的目标——在西方经济学家眼中,政府直接经营自然垄断早已被看做是解决市场垄断问题的一种政策。[2]因此可以说,垄断与国企的联合和国家(政府)干涉经济的行为有关——作为国家(政府)干涉经济的工具而生存是垄断国企产生以及具有合法性的基础。那么,与一般垄断企

4、业相比,垄断国企产生的问题具有什么样的特别性呢?由于问题的答案与一国政治经济体制以及垄断国企分布的行业和数量密切相干,因此本文以中国垄断国企为例进行分析。众所周知,从上世纪70年代未80年代初开始,在经过扩权让利、承包与租赁经营、小型国企拍卖以及大中型国企股份制改革之后,我国国有企业体制改革在1990年代中后期进入了以保持对国民经济控制力为重点的“抓大放小”阶段。2003年国务院国资委成立以来,通过重组,由其直接履行出资人职责的中央国有企业由200多家迅速收缩为123家。[3]由此带来的结果,一是被保留下来的央企大多都具有垄

5、断地位,二是长期处于总体亏损状态的央企在此期间开始盈利,并于2007年起向国家上交红利。[4]之后,受全球性金融危机的影响,中国开始了经济结构转型。正是在上述微观和宏观背景下,已经“做大做强”央企迅速暴露出其与整个社会的抵牾,而垄断国企成为抵牾的焦点。首先,垄断国企员工的高薪和高福利报酬、巨大的浪费挥霍所形成的高成本越来越引起社会的不满。根据国家统计局网站披露的数据,2004年,国有企业的薪酬和工资首次超出其他单位的收入水平,此后,二者之间的差距逐年扩大:2006年7月11日由国资委统计评价局编制的一份统计年报显示,石油石化

6、、通讯、煤炭、交通运输、电力等12家企业员工工资达到全国平均工资水平的3倍至4倍;而国家统计局的另一数据则显示,电力、电信、金融、保险、水电气供应、烟草等行业职工的平均工资是其他行业的2倍至3倍,假如再加上工资外收入和职工福利报酬上的差异,实际收入差距可能在5倍至10倍之间。[5]只管上述数据分析并未明确以垄断国企为对象,但我们还是可以看出:薪酬和福利报酬高于社会平均水平的国有企业绝大部分具有垄断地位。别的,近年来互联网接连披露的垄断国企挥霍浪费现象更是[1][2][3][4][5]下一页引发了社会的广泛存眷和不满。[6]在

7、很多民营企业受金融危机影响纷纷倒闭、失业人数增加的背景下,上述情形尤其令社会反感,不少人以为:垄断国企用属于全体人民的资金和资源取得的利润,绝大部分在企业内部循环,并没有造福全社会。其次,垄断国企对社会资源的近乎无偿使用,大大挤压了中国民营企业生存和发展的空间,形成了垄断国企与民营企业(尤其是民营中、小企业)之间的利益冲突。众所周知,中国国企改革起源是其作为高度集中筹划经济体制的微观构成进而完全失去社会基本生产单位应有的活力。上世纪70年代末我国国有企业表现出来的生产效率低下所导致的全社会物资匮乏,使得提高国企生产效率、国有

8、资产保值增值成为衡量改革效果的重要标准。其后,即便国企改革已经推进到整个经营性国有资产管理体制改革的阶段,但对2003年成立的国务院国资委而言,企业国有资产的保值增值仍然是其最重要的任务。经过近十年的努力,人们惊异地发现国有企业实现盈利了。2007年开始,根据《国务院关于试行国有资源经营预