“非城市建设用地” 的概念辨析及其规划控制策略

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1、“非城市建设用地”的概念辨析及其规划控制策略程遥赵民【摘要】一般认为，“非城市建设用地”是保障城市健康、可持续发展，实现城乡统筹和城市生态文明建设的重要因素。自20世纪90年代末以来，该命题引起了规划业界和学界的较多关注。然而，就目前的研究来看，还存在概念界定模糊、研究规范性差、规划成果实效性差等问题。有鉴于此，本文首先整理“非城市建设用地”的相关概念及其演变过程，梳理相关规划研究成果，从而对有关研究中的“非城市建设用地”的实质内涵有所把握。进而，通过借鉴若干国外非建设用地分类与规划管理经验，并结合我国即将实施的新版《城市用地分类与规划建设用地标

2、准》，提出重新界定“非城市建设用地”的思路，指出应将其理解为具有某些共同属性“用地分类”，用于有关的规划编制。最后，基于新版《城市用地分类与规划建设用地标准》，试对这类用地的规划控制方法提出若干建议。【关键词】非城市建设用地；分类标准；规划控制；国际经验1研究对象及国内研究综述1.1概念源起“城市建设用地”是我国特有的概念，1991年开始实施《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB137-90，以下简称“90国标”)后得以在全国范围内运用。“90国标”中规定，“城市建设用地应包括分类中的居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道

3、路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地九大类用地，不应包括水域和其它用地”，以此作为城市总体规划中用地指标计算与控制的分类对象①。某种程度上，城市建设用地概念的产生及其对应的指标控制体系反映了1980年代末、1990年代初计划经济对于我国城市规划与管理思路的影响。而“非城市建设用地”(也称“城市非建设用地”)是一个相对于“城市建设用地”的概念。无论是从其命名，还是概念的源起与发展来看，“非城市建设用地”都是由“城市建设用地”派生而来。事实上，所谓的“非城市建设用地”概念并没有在“90国标”或其他国家级法规、标准中正式出现，但它在一些地方立法

4、中获得了“法定性”。《深圳市城市规划条例》(1998)第37条规定非城市建设用地包括农业保护用地、自然植被保护区、水源保护区用地，组团隔离带用地四类，但并未对这一概念加以明确界定。此后，“非城市建设用地”概念逐步为规划界所关注；尤其是自2004年起，成都、重庆、杭州、厦门等地的“非(城市)建设用地规划(研究)”相继出现，掀起了国内对于该领域的研究热情。如果说“城市建设用地”概念反映的是我国1990年代初期以城市开发建设活动为中心的规划理念和城市建设管理思路，那么“非城市建设用地”概念的提出与被关注则反映了社会对环境与资源保护的重视，以及城乡统筹等

5、新发展观的确立；亦可以说，它是在“城市规划”向“城乡规划”演进过程中，研究视角与对象、规划理念与工作思路等多方面转变的产物。1.2国内有关研究综述1.2.1相关概念界定②虽然“非城市建设用地”概念的产生与兴起具有积极意义，但相比城市建设用地较为明确的概念与功能界定，“非城市建设用地”的内涵始终缺乏统一和明晰的定义。虽然从“90国标”对于城市建设用地的定义上可以推断，“非城市建设用地”是指总体规划确定的城市规划区内“水域和其它用地”，即E类用地：但在一些相关规划研究中，包括绿地(邢忠等，2006；黄光宇，2006)、文物古迹用地(郭红雨等，2011

6、)、市政公用设施用地(谢英挺，2005；陈志诚，2010)等“90国标”中的城市建设用地和“城市发展备用地”(张永刚，1999；冯雨峰，2003)也被视为了“非城市建设用地”。总结对于“非城市建设用地”的界定，其中较为有代表性的观点包括：(1)结合既有法定土地分类[“90国标”和《土地利用现状分类(GBT21010-2007)》]，认为“非城市建设用地”为国标的G类，或土地分类中的耕地、园地、林地、草地、水域及水利设施用地和其他土地分类(谢英挺，2005)。(2)《深圳市城市规划条例》及《深圳市城市总体规划(1996-2010)》中所提出的“非城

7、市建设用地”。③大致是指规划期内，城市规划区范围内不被用于城市建设的用地。类似界定还出现在冯雨峰等(2003)、杭州市规划局(2004)④的相关研究中。(3)罗震东等(2007)所提出的“非城市集中建设用地”和陈眉舞等(2010)所提出的“城市非建设用地”类似，是指“城市规划区范围内不用于集中城市建设的用地”。(4)黄光宇(2006)定义的“城市非建设用地”，以及邢忠等(2006)提出的“城镇地域内的非建设性用地”则将“非城市建设用地”的范围进一步扩大至基于某种原则而必须保护与控制开发的用地，其中后者的范围更是延伸至整个城镇地域范围。⑤1.2.2

8、相关规划研究概念界定的模糊和不确定造成了“非城市建设用地”的自身逻辑悖论，使得相关规划在研究对象上界定不一。由于将绿地，文物古迹用地、区