“一体多翼”善治模式-破解现行社区治理困境的应然选择

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1、“一体多翼”善治模式:破解现行社区治理困境的应然选择摘要：现行社区治理是以政府为主导，物业公司及业委会处于从属地位的治理模式，这种多重治理主体必然会产生利益博弈现象。政府机构、物业服务企业、业委会协同治理社区时，主体之间因权责界定模糊而无法很好协调，导致了社区“多中心治理”下实则“无中心负责”的困境。直面现实，社区治理应向“中心回归”，建立以业主委员会为治理主体，政府、物业公司及社会各界处于辅助地位的“一体多翼”社区治理体系。中国4/vie　　关键词：社区治理；“一体多翼”；善治　　中图分类号：C916　　文献标志码：A　　：1002-7

2、408（2017）04-0034-03　　基金项目：国家自然科学基金项目“城镇住房保障与房地产、住房金融耦合的调控模式及其优化策略研究”（71363043）的阶段性研究成果。　　作者简介：刘湖北（1964-），男，江西赣州人，南昌大学公共管理学院副教授，硕士生导师，研究方向：房地产市场经营、土地行政管理；冯意皓（1992-），男，河南商丘人，南昌大学公共管理学院研究生，研究方向：房地产开发经营与管理。　　业委会、居委会和物业企业“三驾马车”协同共治[1]是现行社区治理的主流，但在多中心治理框架下，由于业委会无明确法律地位以及业委会、居委会

3、、物业服务企业三者之间的利益博弈[2]等治理困境引发了越来越多的业主维权运动。通过探析具体的社区纠纷案例发现，政府、市场、社会三种力量协同治理社区时，由于权责界限模糊而产生责任互相推诿现象，多中心治理导致“无中心负责”的现实困境。因此，反思“多中心治理”在社区治理中的适用性以探索未来社区治理模式显得十分必要。本文试图从分析奥斯特罗姆“多中心理论”及社区出现的纠纷案例入手，提出社区治理应向“中心回归”，建立以业委会为治理主体，政府、居委会以及物业公司处于辅助地位的“一体多翼”社区治理体系。　　一、现实困境：社区“多中心治理”下“无中心负责”

4、难题　　（一）“多中心理论”的提出以及局限性　　继波兰学者迈克尔・波兰尼提出多中心秩序后，治理理论上升到另一个层面。埃莉诺・奥斯特罗姆和文森特・奥斯特罗姆在其基础上采用更为深入的理论分析以及大量的实证研究，“多中心治理理论”应运而生，它打破了固有的即以国家和市场来解决公共事务的治理模式，将“社会”这一日渐崛起的治理主体引入其中，作为“第三个中心”。[3]它剖析了“公地悲剧”“囚徒困境”“集体行动的逻辑”等“市场失灵”现象和公共政策制定的低效、公共物品提供的高成本且低效以及政策寻租等“政府失灵”现象，并在此基础上构建治理模式。它主张治理主体

5、的多元化，各主体相互独立又密不可分，在特定规则下协同治理公共事务并对其行为后果负责，它本质上就是政府主体、市场主体、社会主体协同参与的“多元共治”，[4]其核心是采取多元化的制度安排，以形成政府、市场、社会三种力量之间的协同共治模式。这种模式却难逃权力分散以及多重治理主体权责模糊的弊端，导致多中心治理下无中心负责的困境。　　多中心治理理论下形成一种新型的治理模式，相对于单一中心治理模式是一大进步，但在实际执行过程中，多元化的权力主体以及组织设置使得权力中心不明，在处理公共事务以及涉及到公共物品的供给时，多重权力主体便会根据自身利益影响公共

6、政策的制定与执行，即产生利益博弈现象。反观社区治理模式，在政府机构、物业服务企业、业委会协同治理社区时，当不能同时满足制度供给、可信承诺与相互监督的情况下，社区公共物品的供给就无从谈起，加上治理主体之间权责界定模糊而无法很好协调，便导致了社区“多中心治理”下实则“无中心负责”的困境。　　（二）多中心治理无法解决城市社区治理难题　　在现行城市社区治理模式下，多中心实则“无中心”。为剖析其产生原因，我们结合奥斯特罗姆预设的公共物品的制度供给、可信承诺以及相互监督三方面来构建一个理论分析框架，分析现行社区治理模式以及多中心治理理�在社区治理中的

7、适用性。其具体阐释如下：　　1制度供给。制度供给就是为规范人们的行为而提供的法律、伦理或经济的准则或规则，社区中的制度供给，是指社区治理过程中制定一种游戏规则来规约社区治理主体，以达到平衡利益冲突的制度安排。众所周知，当构建一个全新的制度时，游戏规则的变革必然会损害某些治理主体的利益，使得这些群体成为改革的阻碍者。如何顺利实施制度变革，减少阻力，就要政府相关机构重新界定游戏规则。在社区治理中，由谁来设计业委会的运行制度是一个问题，业主不断沟通、相互交往，从而产生信任的基础进而形成社会资本，但是这种社会资本并没有足够大的力量来制定新的制度安

8、排。自古以来，公共政策的制定模式就有“自上而下”的垂直化特征，在社区治理中亦是如此，政府相关机构往往是利用其所制定的法律法规来领导社区内部事务，作为其“代理机构”的居委会完全听从“上级”指挥。