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1、独立规制:含义、实践及中国的选择网络型产业指需要基础设施网络来向用户传输物品或服务的产业,包括电信、电力、燃气、自来水、铁路、航空等行业。大多数发达国家都设立独立规制机构对这些行业实施规制,该思想对我国的网络型产业的改革产生了一定的影响,需要深入研究。 一、网络型产业需要实施政府规制 网络型产业的特点是产业中存在自然垄断环节,一般来说,基础设施网络具有自然垄断特性,产业上游或下游利用基础设施网络开展的业务具有潜在竞争特性,如表1。表1 网络型产业的特性资料来源:OECD。 竞争优于规制,世界各国网络型产业改革的目标都是在具有潜在竞争特性的环节引入竞争。自然垄断环节由于难
2、以引入实质性的竞争,政府一般实施必要的规制,以达到两个目的:一是提高社会福利,减少垄断的弊端。二是防止基础设施网络的所有者将垄断延伸到竞争性环节。 二、独立规制的发展背景 过去20年中,大多数发达国家和少量发展中国家在网络型产业的规制中采取了独立规制的模式。所谓“独立”,指规制机构既与被规制企业、消费者等利益相关者保持一定的距离,又与政府行政部门保持一定的距离。 网络型产业的私有化和开放浪潮是独立规制的直接动因。80年代以前,大多数国家解决网络型产业“市场失灵”的方法是国有化,少数国家采取私人拥有加政府规制的模式。由于规模经济和范围经济特性,行业内企业一般采取一体化的经营
3、模式。过去20年中,实践和理论研究使越来越多的政府认识到过去模式的缺陷和产业内引入竞争的重要意义,并引发了全球范围的私有化和产业开放改革。许多国家的政府全部或部分退出了网络型产业,对产业进行重组(包括对一体化的企业进行结构上或财务上的纵向分离),对规制进行改革,鼓励私有企业进行投资。在此背景下,建立独立的规制机构成为多数国家的选择。 建立独立规制机构的理论基础是“规制俘虏”(RegulationCapture)和“规制勒索”(Hold-upProblem)。“规制俘虏”理论认为,传统的规制理论的基本前提假设即规制者以社会利益最大化为目标是不能成立的。该理论强调规制者存在寻求
4、经济利益或政治利益的动机,相关利益集团在决策过程中会积极活动以形成对自己有利的决定,由此可能出现规制者被利益集团俘虏的现象。有关学者的研究表明,规制改革前发达国家广泛存在规制俘虏现象。如Laffont和Tirole于1993年的研究证明,美国在规制改革前在公路货运、电信、航空等行业存在规制俘虏问题。“规制勒索”理论认为,网络型产业的基础设施投资金额巨大,回收期长,投资具有沉淀性,一旦投资完成,投资者处于非常被动的地位,规制者有可能在利益集团的压力下对被规制企业进行挤压,例如政府为争取选票而降低服务价格。投资者在投资前也会认识到这一点,从而导致投资不足或提高投资成本。这些理论都
5、支持建立独立的规制机构。 实践中,政府部门直接参与规制面临利益冲突。首先,政府与私有化或部分私有化的主导企业存在千丝万缕的利益关系,主导企业常常受到政府的照顾,特别是在企业出现危机的时候。第二,网络型产业的服务价格是高度政治敏感的,价格可能成为政治交易的工具。这些都与政府鼓励私人投资和引入市场竞争的目标相冲突。 经济一体化也是推动独立规制的重要力量。欧盟和OECD等组织积极推动规制改革,建立独立规制机构有利于贸易和投资自由化。 三、独立规制的实践 在独立规制的实践中,各国模式的基本特征相同,但是受到本国的政治、经济、文化和传统的影响,也存在一定的差别。 (一)独立规制
6、的基本特征 设立独立规制机构有两个出发点:一是减少外部干预,二是建立专业技能。二者互相促进。 根据OECD关于规制改革的报告,规制机构的独立性应包括以下6个要素:①法律对规制机构授权;②规制机构在机构设置上独立于行政部门,实行自治管理;③规制者由多方任命(如政府与议会共同任命);④规制者实行固定任期;⑤建立职业标准和有吸引力的薪酬标准;⑥设立稳定的经费来源(如通过行业收费,而不是政府预算拨款)。发达国家的独立规制一般都基本包括了以上特点。
