浅析乡镇政权组织的困境及改革趋向的选择

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1、浅析乡镇政权组织的困境及改革趋向的选择摘要：我国长期以来的赶超型现代化发展战略和压力型的行政体制使许多地区的乡镇政权组织的困境，其财政已沦为短缺型财政，甚至由“吃饭型”财政转变为“讨饭型”财政。由此基层政权出现严重的功能性变异和结构性退化。针对各地区发展的具体情形，进行相应的体制改革创新,就成为必然的选择。关键词：农村税费改革、目标责任制、分税制、自治　　乡镇政权曾在促进我国农村发展和社会长期稳定方面发挥了巨大的作用。但随着社会环境的变化，目前已陷入了沉重的体制和财政压力之中。在农民增收趋缓，区域非均衡发展长期存在的情况下，乡镇行政

2、管理体制的改革需要有实质性进展。中央出台的《促进农民增收若干政策的意见》，提出要进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，为乡镇政权改革指明了方向。　　一、乡镇政府的体制困境　　目前乡镇政权组织的困境与我国长期以来的赶超型现代化发展战略和压力型的行政体制有着密切的联系。在赶超型现代化发展战略下，中国政府将推动社会、政治和经济的全面发展作为重要的内容，各级政府面临着沉重的压力。上级政府为了完成自身的发展目标，往往会给下级政府施加压力，形成了“压力型体制”。　　压力型体制实质上是集权式政治体制在行政体制上的反映，是计划经

3、济加上承包制在政治生活中的混合产物。压力型体制对乡镇财政支出构成了持续的扩张压力。首先，压力型体制导致各级政府将事权下移，最终都落在行政链条最低端的乡镇头上。其次，压力型体制要求机构“上下对应设置”的原则导致机构编制膨胀。以往基层是“上面千条线，下面一根针”，现在实际成了“上面千根针，下面千条线”，每个上级机构和部门都要在乡一级找到自己的“脚”。结果乡镇机构林立，人员臃肿。其三，压力型体制使乡镇政府在原有职能的基础上还进一步增加了公共品供给的压力。为了在短时期内使经济发展、城镇建设等各项事业取得实质性进展，在全县乃至更大范围内取得好

4、名次，争得好声誉，乡镇政府往往大搞“政绩工程”、“形象工程”，强调高速度、超水平，用有限的财力办最大最多的事情，最短时期内在各种评比中取得好名次。这样，进一步加大了乡镇财政支出压力。　　二、乡镇政府的财政困境　　1994年开始实施的分税制改革，无疑是建立和完善与社会主义市场经济相适应的财政体制的重要步骤。独立的乡镇财政和“承包式”财税体制，在一定程度上的确调动了乡镇的积极性。但是这一体制在不同地区所发挥的功效大不一样。在以工商业为主的沿海经济发达地区，由于蓬勃增长的非农产业，这一体制有助于积聚财力。以农业为主的地区，财政支出远远高于

5、财政收入，并且有限财力的分配更容易受权力所支配，这就使得农业地区的财政为短缺型财政，甚至由“吃饭型”财政转变为“讨饭型”财政[1]。　　乡镇财政的收入中，体制内收入有财政法律法规作为依据，而且其管理也较为规范，因此乡镇的自由裁量空间较小。而体制外收入是乡镇通过行政隶属关系来实现的，收支具有相当大的随意性和主观性，资金的来源和管理又缺乏必要的制度约束，因此乡镇的自由裁量空间较大。加之作为农民无法通过现在的安排对乡镇行为进行有效制约，又难以通过自由流动，“用脚投票”来约束乡镇政府行为，因此，乡镇可以根据财政支出需要来决定财政收入，加上机

6、构、人员、办公成本、社会功能的扩张，开支迅速扩大，“乱收费、乱集资和乱罚款”也就不可避免和愈演愈烈了。农村税费改革后，一项基本内容就是取消乡镇的制度外财政，将乡镇财政纳入规范化和制度化管理之中，这意味着乡镇政府体制外收入的合法性已不存在。然而压力型体制与财政困境导致税费改革成果有限，农民负担仍然沉重。　　据陆学艺先生的调查，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，60%以上的乡镇负债。以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的[2]。对绝大多数农业地区工商税、企业所得税税源很少，乡镇偿还欠债的钱最终是要落在农民头上。目前从农村县乡两级财政情况来看，

7、我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%，而县乡财政供养人口却占全国财政供养人口的71%。在这样一个财政水平和支出结构中，基本上是维持吃饭的财政收支结构。