浅析乡镇基层政权组织的现状与改革的基本方向

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1、浅析乡镇基层政权组织的现状与改革的基本方向论文关键词：乡镇基层政权问题改革方向　　论文提要：乡镇政权在促进我国农村经济发展和社会进步方面发挥了巨大的作用。但是，随着农村经济体制改革的不断深化，乡镇行政管理体制的改革并没有实质性的进展，越来越不适应农村市场经济发展要求。本文在分析乡镇基层政权组织现状的基础上。提出了基层政权组织改革的基本方向。　　一、乡镇基层政权建设中存在的主要问题　　(一)乡镇机构臃肿，财政供养人口失控，政府职能转变滞后，政府运转成本极高　　全国共有乡镇政府近4万个，乡镇不管地域多大，人口多

2、少，财政承受能力如何，机构设置都要求上下对口，导致乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大。虽然近年来精简县乡机构的呼声一直很高，而且也曾经采取了一些改革措施，但是无论是行政单位，还是事业单位，在职人数都呈增长态势，事业单位在职人员则急速增长，乡镇机构臃肿的现象有增无减。1994年县乡财政供养的人员为2251万人，2000年增加到2863万人，其中乡级1280万人。全国平均乡镇人口与乡镇吃“皇粮”的人口的比例为1：30。乡镇党群组织队伍过于庞大，工作职能定位不清。乡镇基层政权组织，基本上是沿袭人民公社的行政管理体系建

3、立起来的，它与基层党群组织系统平行运作，相互交叉，造成党政不分。乡镇政府在行政职能上仍然存在着包揽过多的问题。　　(二)乡镇财政大范围地出现入不敷出，基层政权的顺利运转受到严重影响　　县乡机构膨胀导致财政供养人员数量增加过快，给财政造成的压力越来越大。近几年来出现的县乡财政欠发工资，范围之广、规模之大，是建国以来所没有的。目前中西部县级财政还可勉强度日，但乡镇财政已难以为继。乡镇财政已不是传统意义上财政收入保工资的“吃饭”型财政，已经恶化为“讨饭”型财政。而且，由于财政信用程度下降，“讨饭”也越来越难，相当

4、一部分乡镇财政实际上已接近崩溃的边缘。全国乡镇财政负债保守估计也在200o一2200亿元左右，平均每个乡镇400万元左右。以国务院发展研究中心调查的中部地区的3个县为例，债务较轻的江西省泰和县平均每乡镇负债140万元，债务中等的河南省鄢陵县平均每个乡镇负债632万元，而湖北省襄阳县平均每个乡镇负债2411万元。一些乡镇干部为了出政绩，超越财政承受能力，大搞“政绩工程”、“形象工程”，进一步加重了债务负担。不顾本地条件要确保基层政权的稳定，一要保工资发放，二要保正常运转，这两个要求达不到，基层政权稳定就是一句

5、空话。目前由于财政严重入不敷出，已经严重影响了基层政权顺利运转。许多乡镇政府单位甚至出现因交不起费、买不起汽油而无法正常办公的现象，乡镇政府处于半瘫痪状态。　　(三)乡镇政府的财政危机直接加重了农民的负担。乡镇政府提供公共产品与服务的能力非常有限　　近年来由于工商税收增长难度大，乡镇政府财政压力较大，为维持日益庞大的机构运转，不断加大对农业特产税的征收力度，用农业特产税等税目来弥补其他税源的不足。农业特产税一般采取按人头平均分摊到户的办法，征收出现了较大的随意性。同时，在没有税收立法权的情况下，为了满足各种

6、开支的需要，地方政府借各种名义向农民收取各种费用，从而使得农村乱集资、乱收费、乱摊派“三乱”膨胀，使农民非税收负担急剧增长。财政危机向农民的转嫁，使基层政府与农民处于利益尖锐对立的状态，影响了基层党组织和政府的号召力、凝聚力。　　由于财政困难，在保证工资发放和运转后，县乡政府已无财力提供公共产品与服务。2000年，乡镇经常性支出和建设性支出在全国乡级财政支出中比例分别是89％和11％，在维持“吃饭”之外还有财力提供公共建设的乡镇，主要集中在东部沿海经济发达地区，中西部地区的大部分乡镇，甚至连“吃饭”都不能保

7、证。农村义务教育的投入主要来自农民交纳的税费和教育集资。目前，县乡财政对卫生部门实行差额拨款，只负担卫生部门人员工资的15％左右，而上级财政对县乡卫生事业的投入几乎没有，导致乡村卫生服务机构设施条件差，提供的卫生服务质量不高。广大农民缺乏基本医疗保障，基本上处于自费医疗的状态。　　(四)乡镇政权实际于上面的授予，缺乏有效的制约和监督机制，不利于基层民主的进一步发展　　虽然乡镇人大是由选民直接选举产生，但因其实际地位不高而很难有效发挥作用。乡镇长形式上是由乡人大选举产生，实际上在乡党委和县级党政领导部门的严格

8、控制下提名的，基本上是上级安排的，自然其权力实际上于上级领导部门。同时因为党政不分，乡镇党委及党委书记实际上是乡镇政权的核心和实际上的主要领导组织和领导人物，并且他们的产生往往也是上级党组织控制和安排的结果。这样的制度设计势必易于让乡镇政权对上负责，对下就可以不负责。在乡镇政权实际运作过程中，上级政府对乡镇又缺乏有效的约束，基层群众也无法对其进行有效的监督。这样既阻碍了国家政策的顺畅贯彻和落实，又阻挡了民意．向政