新形势下深化国库集中收付制度改革的思考

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1、新形势下深化国库集中收付制度改革的思考国库集中收付制度是指国家集中管理所有政府财政性资金，并实行集中收缴和集中支付的制度。它包括了两层含义：一是账户设置。它又包括两种，一种是国库单一账户，只需要在中央银行开设一个账户；另一种是国库单一账户体系，除了在中央银行开设账户外，还在众多的商业银行开设账户。二是收支缴拨方式。在国库单一账户下，要求政府的所有财政收支全部通过国库单一账户进行，即政府所有的财政收入都缴入国库单一账户，所有的支出通过单一账户直接划转给为政府提供商品或服务的收款人。在国库单一账户体系下，除了国库单一账

2、户下的资金管理模式外，部分财政资金的收缴和支付通过开设在商业银行的账户进行。中国3/vie　　2001年，财政部、人民银行联合颁发《财政国库管理制度改革试点方案》，国库集中收付制度开始推行，截至目前，已基本完成在全国范围内的推广实施。10多年来，国库单一账户体系逐步建立完善，逐步取消了征收机关和预算单位在商业银行设立的多重账户，收支账户过多过滥状况得到彻底改善；收入收缴程序得到规范，政府所有资金纳入收缴范围，并采用直接缴库和集中汇缴方式缴库，收缴不全面和不及时状况得到明显改善；财政支拨程序得到优化，设计了以财政直接

3、支付为主、财政授权支付为辅的支付方式，建立了财政集中大额支付为主、授权预算单位分散支付为辅的支拨主体，款项直达收款人，“以拨代支”现象已经消除。　　2015年1月1日新《预算法》的颁布和实施，明确了我国国库由中国人民银行经理。这是对央行经理国库成果的再次肯定，从法律上保障了央行经理国库的体制。同时，新《预算法》第六十一条规定，“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”，这不仅是对我国国库集中收付制度改革成果的肯定，也将这一制度提高到了法律的层次，提出了更高的目标要求，这对于积极

4、推动我国国库集中收付制度改革与发展具有重要的指导意义。　　一、我国国库集中收付制度改革存在的问题　　（一）相关法律法规不完善　　《财政国库管理制度改革试点方案》从2001年出台，一直沿用至今，正式的改革方案始终没有出台。国库集中收付制度改革对立法的要求较高，现有的《中国人民银行法》、《国家金库条例》等法律制度尚不能满足改革的法制要求。一是随着国库业务的逐渐变化，现有法律法规的很多条款已经不再适用，如《国家金库条例》自从颁布以来一直未予修订，其中完全没有国库集中收付管理的内容，这不仅严重阻碍了国库服务社会效能的发挥，

5、也与建设现代化服务型国库的目标相悖。二是有些法律规定过于笼统，又未制订指导实际工作的配套制度。新《预算法》只是笼统地提出了国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对于账户的建立以及财政收支的流程设计并未进行阐述，《预算法实施条例》也尚未修订完成。　　（二）财政资金分散管理严重　　由于受到当时客观条件的限制，改革�点引入了国库单一账户“体系”的概念，财政部门在商业银行开设收支过渡账户（非税收入专户、预算单位零余额账户等），造成大量财政资金游离于国库之外。根据2010―2014年国库统计数据，2014年地方财政专户存款利息

6、收入为495.85亿元，较2010年增加412.68亿元，年均增长56.3%。根据某市国库统计，包括结算和非结算账户在内，2014年末游离在全市国库外的财政资金是国库库款资金的9.5倍，到2015年底甚至高达21.6倍。游离在外的财政资金，不仅不利于深入推进国库集中收付制度改革，也会带来资金风险。　　（三）商业银行代理国库集中支付模式问题日益突出　　在改革方案出台时，由于处在业务模式探索阶段和系统上的约束，采用了商业银行代理国库集中支付模式，银行先支付，国库后清算，即“先支付、后清算”模式。商业银行作为以营利为目的

7、的商业性金融机构，既无权限也无意愿对支出进行监督，同时对财政资金具有天然的偏爱，当库款不足无法清算，商业银行未支付、先清算或商业银行未将退回资金及时汇划国库时，商业银行垫付或占压财政资金的问题就会出现。有关调研结果表明，代理银行长期垫付财政资金，并且垫付时间长、金额大并呈扩大变化趋势。调查显示，垫付时间30天以上的占比约10%，部分垫付长达4个月，平均每笔垫付1286万元，其中财政直接支付平均每笔垫付2013万元，单笔垫付最高达4.74亿元；财政授权支付平均每笔垫付304万元。除此之外，代理银行占压财政资金呈普遍化

8、态势，平均每笔占压130万元，单笔占压最高达1.39亿元，占压时间从1天至120天不等，其中，7天以上笔数占比为16.3%，资金占比为57.4%。　　（四）违规调拨财政资金呈现普遍化态势　　由于商业银行代理国库集中支付模式缺乏有效的制衡机制，国库无法做到对每笔支出进行实时、逐笔、全面的控制，只能事后进行汇总资金清算，事中监督作用难以发挥。人民银行国库总局对2