宪法上征收规范效力的前移

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1、宪法上征收规范效力的前移　　【摘要】一般情形下，政府宣布征收或者提起征收诉讼的时间是征收规范的效力启动时间。政府有时为了减少补偿成本甚至拒绝支付补偿成本，用征收以外的其它方法达到征收目的，或者恶意操控拟征收不动产的市场价值。征收规范效力此时前移，即政府宣布征收或者提起征收诉讼以前，征收规范的效力就提前发生了。美国法上通过典型判例发育出来的上述规则，对中国法有启迪意义。　　【关键词】征收;前移;管制;分区;迟延;公共工程　　中国宪法第十三条第三款规定:国家为了公共利益的需要,可以依法对公民的私有财产实行征收或者征用并予以补偿。在通常情形下，政府宣布征收的

2、时间是征收程序开始的时间，也是征收规范效力的启动时间。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。将征收开始的时间确定为县级人民政府发布征收决定之日，是以政府的立场界定征收开始的时间。从被征收财产所有人的立场观察，政府发布征收决定时，无疑征收已经开始;但能否反推，政府没有发布征收决定，征收就不存在?征收规范的效力就不能启动?也就是说，是否只有政府才握有扣动征收规范效力扳机的权力?　　征收规范的效力启动后，征收法律关系才得以确立，才能开始计算拟征收不动产的价值。但拟征收

3、不动产的价值不会矗立不动，任何价值都有一定的时间维度。因此，只有确定征收规范效力开始的时间，才能确定拟征收不动产价值的时间坐标。从政府准备征收开始，至征收决定达到被征收财产所有人，其间的过程可能十分漫长。[1]征收决定到达被征收财产所有人以前，一系列政府行为事实上影响着拟征收财产的价值，政府甚至刻意利用自己的这种影响力降低征收成本，有时几乎能把征收成本降低为零。当这种影响达到一定程度时，就有可能对拟征收财产的所有人产生征收效果。上述情形在美国法上多有发生，此时，财产所有人可以向法院起诉，要求政府按照征收程序予以补偿，或者要求法院依据美国宪法第五修正案中

4、的征收规范，宣布政府法案无效，由此催生了一系列典型判例。在这些判例中，宪法上征收规范的效力事实上已经前移，即在政府宣布征收以前，征收规范就已经开始适用了法院在政府之前扣动了征收规范效力的扳机。虽然中美征收法存在诸多差异，但梳理这些典型判例，对我们依然具有不可小觑的启迪意义。　　一、通过分区降低拟征收不动产的价值：将征收规范适用于政府的分区行为　　美国法上的土地分区制度起源于上世纪初。在此以前，美国几乎没有土地利用的管制，由于国土广袤，也没有这种必要。但随着城市化和工业化进程的推进，各土地所有人之间互相影响，侵权诉讼不断。于是，土地的合理利用问题被提上日

5、程。1916年，纽约州通过了美国第一个综合性的土地利用分区规划，[2]随后，美国商务部(U.S.Departmentofmerce)于1926年颁布《标准州分区规划法》(StandardStateZoningEnablingAct)，[3]作为各州土地利用管制的模范立法。到1930年，多数州明确规定采纳商务部的模范立法，其余各州则颁布了以该模范立法为蓝本的制定法，许多城市制定分区规划条例。　　美国土地规划分为综合性规划和分区规划和土地细分规则。综合性规划指一个城市布局的整体规划，分区规划则涉及到每一宗土地的用途，细分规则系对每宗土地的用途再做细致的划分

6、。政府在上述两个规划的基础上制定出详细的官方地图，在该地图上可以检索出每一宗土地允许的用途。　　土地规划在美国被称为非永久性宪法。说其是宪法，是因为规划对公民财产权的影响极大，且位阶极高;说其非永久，是因为规划是可以修改的。尽管土地用途管制，尤其是分区管制对公民财产权影响极大，但却属于警察权(PolicePodash;1978年，拓宽西24街时，该市从街道一边征收，而不是从原告居住的另一边征收。街道东面的财产所有人都在征收程序中获得了补偿，或通过协议获得了补偿。这样，被告就是有意挑出原告而不是其他人来承受本应由公众承受的负担，尽管其他人也处于类似位置。

7、这就是典型的征收情形。[12]据此，法院得出结论，这样，我们认为，根据本案独特的事实，比林斯市，虽然有效行使其警察权，有效拒绝原告变更分区的申请，但因此干预了原告的私人财产利益，构成反向征收。征收跨过街道发生了。[13]　　法院首先认定政府分区的权力总体上属警察权的范畴，接着笔锋一转，认为警察权的行使在例外情形下仍可能构成征收。也就是说，政府此时并未宣布征收，但征收规范的效力前移了。法院认定政府拒绝改变分区构成征收的标准是：第一，拒绝改变分区导致不动产所有人的财产价值显著降低;第二，处于类似位置的不动产所有人得到了补偿。这其实是扩充征收规范的含义射程，

8、将补偿的因由适用于政府拒绝改变分区的行为部分人承受了本应由公众承受的负担，就构成征收。　　归纳