浅析局部法治的地域资源——转型期“先行法治化”现象解读

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1、浅析局部法治的地域资源——转型期“先行法治化”现象解读一、经济“先发”地区的局部法治　　2004年5月，江苏省委召开全会，把建设“法治江苏”作为一项重大决策写进了大会的决议。3个月后，南京市发布《南京市关于动员部署落实（法治江苏建设纲要）的方案》。2006年4月26日，浙江省委在一次全体会议上通过《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》。两个月后，杭州市人大常委会于6月28日通过《关于推进“法治杭州”建设的决议》。一年后，杭州余杭区出台了内地第一个法治指数。[1]这显然出现了法治的“局部性”推进的态势。当时“长三角”地区的这一新动态

2、，引起法学界的关注和争议。众所周知，从前，搞地方法制或地方法治常常受到质疑，当时总是认为，既然是单一制国家，一个国家法制或法治的实行就必须是统一的，不可能是局部的，分区域的。在今天，究竟该如何来看待呢？　　一个国家的法制是统一好还是不统一好，这首先是个政治问题，而不只是个法律问题。当然是统一好。如果法制不统一的话，那还叫单一制国家吗？地方还听中央的吗？那就不只是司法地方保护主义的问题了，甚至还可能出现国家分裂。但是，问题的关键在于，法制统一等于法治统一吗？笔者的回答是，法制统一不等于“法治统一”，更不等于法治在全国范围内在同一时间统一

3、实现。法制统一的原则是很重要的，但是不能把它与“全国法治统一实行”划等号。全国的法治不可能同一时间实现，因为有些区域慢一些，有些区域快一些，至少中国这个单一制国家的法治不会在短期内实现，所以要允许部分省市和地区局部地先行发展起来，搞局部法治，即局部区域先行法治化。过去列宁论证过“社会主义革命可以在个别国家和地区先实现”；后来邓小平说，社会主义市场经济可以在局部省市先发展起来，所以他提出了经济特区的概念，1992年南巡时又画了几个圈，增加改革开放的特区城市，让部分城市的经济先发展起来，让一部分人先富起来。列宁和邓小平其实分别论述了“政治

4、地理学”和“经济地理学”意义上的命题，那么，是否存在着“法律地理学”[2]意义上的命题呢？这个命题就是“同一国家的某些地区是否能够更快地建立起法治秩序”，这个命题中也包含了诸如“法治的区域化发展的可能性”、“法治的发展是不是也存在‘先发，和‘后发’的问题”，等等。笔者以长三角经济先发地区为对象，研究局部法治的区域资源优势。　　二、“先行法治化”现象　　一国法治是否存在部分区域“先发”现象？中国法治进程中是否确实存在先行发展的区域？究竟是由谁“先发”呢？无论是改革开放30年的社会发展，还是进入新世纪以来的近十年的发展，实践告诉我们，中国

5、社会处在转型期，因而中国法治化过程也是转型期的过程。这个阶段性特点决定了中国的法治建设最先发展的很可能是东部经济先发地区，特别是长三角地区。中央也多次强调长三角在多方面的率先地位和示范作用。[3]　　其中法治最先发展的是长三角地区，即上海、浙江和江苏。从先行法治化的地区经验来看，它不但不会违背法制统一原则，而且还能有效避免司法地方化、地方保护主义等倾向。我们以浙江省为例来看看这30年长三角法治化的“先发”迹象，我们可以从一些细节来看。　　首先，地方立法的程序化、民主化、科学化以及本土化方面。比如，浙江省人大最早采用了“立法听证程序”，

6、创造增强立法民主化的新方式。早在2000年，浙江省在修订消费者权益保护法实施办法的过程中，法制委员会就修订草案中的几个热点和难点问题举行了首次立法听证会，让有不同观点的各方人士坐在一起讨论，大家发表意见，有没有准备的都可以来。浙江省在全国是首次举行立法听证会，后来被别的省、市作为立法经验去学习，其他地方也逐渐予以采纳。后来其于2001年再次举行立法听证会，那是关于《浙江省城市房屋拆迁管理条例》中被拆迁房屋的补偿标准等事宜，听证会上的诸多意见和建议都被吸收到通过后的条例之中。[4]浙江省人大于2003年做了一件事，即行使地方立法解释权，

7、据从事地方立法工作的专家讲，其他地方人大在此之前似尚未有过地方立法解释的先例，至少在2003年这个时间上也是非常领先的。这标志着地方立法机关把地方立法解释纳入自己的工作范围。[5]立法上领先于全国的事例还有很多，比如2002年修改了1999年出台的《浙江省职工基本养老保险条例》，根据浙江省的经济与社会发展水平，初步建立了具有浙江特色、符合浙江实际的养老保险制度。2000年，其制定浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例，促进了依法行政。比如根据2000年《浙江省实施（消费者权益保护法）办法》，浙江省人大首次把医患关系纳入到《消费者权益保

8、护法》的调整范围，这也是史无前例的。　　其次，从行政与政府法治上看，很多事实表明，浙江政府法治的许多实践也是走在全国前列的。行政法治的先行性特征比较明显，其实早在1996年，浙江就制定了关于政府规章设定罚款限额的规定，规