机关事业单位养老保险改革中的大局观

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1、机关事业单位养老保险改革中的大局观　　摘要：国务院颁布的《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》较2008年在广东等地进行的试点方案有明显的不同，具体体现在机关和事业单位联动、职业年金制度化、人员流动有新规、缴费办法无缓冲等四方面。其将企业、行政机关、事业单位三者做整体规划，旨在为建立起适应市场经济的大社保做前期准备，并从制度上打破人员流动的双轨制藩篱。这一决定的精神体现了法治、效率、稳定意识，蕴含着改革的大局观。　　关键词：分类改革;人员流动;养老双轨制;大局观;增量改革　　引言　　2008年国务院印发了《事业单位工作人员养老保险制

2、度改革试点方案》(以下简称方案)，在广东、重庆等地进行试点，并与事业单位分类改革试点配套推进。《方案》的试行遭遇了很大阻力，效果不明显，究其原因，至少有两点。一是事业单位多年来一直执行与行政机关相仿的养老待遇制度，《方案》把人数众多的事业单位工作人员单方面推向与企业相仿的社会养老领域，事业单位工作人员难免心理失衡，配合积极性不高;二是未执行增量改革的办法。破除养老金双轨制，不等同于将待遇高者拉低，与待遇低者齐平，而是应该从制度上使二者衔接。　　国内外经验表明，福利刚性原则下，降低养老金水平的这种减法不仅会遭遇既得利益群体的极大反弹和抵制，而

3、且不能从根本上消除双轨制的形成机制，效果欠佳[1]。2015年国务院颁布《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(以下简称决定)，对以上不足都有所修正，从顶层设计上以破除养老双轨制为前提，将机关、事业单位、企业三者做统筹考虑，并在人员流动和缴费办法层面进行了明确，体现了改革的大局观。　　一、事业单位分类改革绕行破题　　2008年颁布的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》拟与事业单位分类改革试点配套推进，并且《方案》适用于分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员。推进事业单位分类改革，本质上就是改革公共服务体制，调整国家在公

4、共服务中的角色和地位[2]。行使政府职能的事业单位将划归到行政序列，成为公务员体系;向社会提供公共服务的事业单位占事业单位的绝大多数，这部分将划为公益型事业单位;具有自我盈利能力的经营型事业单位将推向市场，按企业对待。　　养老待遇双轨制的话语下，不同类别意味着所占财政拨款的多少，以及各自员工退休后待遇标准的悬殊，因此，事业单位分类改革的阻力部分是由养老待遇双轨制衍生而来。郭小聪、聂勇浩认为(2011)[2]，事业单位分类改革是事业单位综合性改革的基础，是事业单位其他体制创新的前提。事业单位在人事制度、收入分配、财政管理、养老保险等领域的改革

5、，都必须以分类改革作为前提。这种判断基于事业单位内部语境下是成立的，不同类型的事业单位因性质的不同，各项针对性制度的制定只有将事业单位进行区分后才有意义;然而，从我国建立社会统筹的社会保障制度的远景来看，这种判断又具有一定的局限型，并且，这种判断未对养老待遇双轨制这一现实命题做出回应。　　2015年颁布的《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，适用于按照公务员法管理的单位，参照公务员法管理的机关(单位)、事业单位及其编制内工作人员。《决定》将公务员和事业单位做统筹考虑，将属于事业单位内部的分类问题留待内部解决，一方面，淡化了事业单位

6、人员在《方案》中可能遇到的心理失衡问题，一方面，脱离了养老待遇双轨制的窠臼，使事业单位分类改革因养老待遇双轨制带来阻力不攻而破，反而促进了下一步的事业单位分类改革。　　二、职业年金制度化为代表的待遇衔接　　《方案》提及了在参加基本养老保险的基础上，事业单位人员建立工作人员年金制度，但并未就具体执行办法进行答复。《决定》中描述单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费，对职业年金的具体执行办法进行了制度上的说明。《决定》中提及改革前和改革后待遇水平相衔接。立足增量改革，实现平稳过渡，并对养老保险制度改革中较为复杂的中人，即改

7、革前参加工作，改革后退休的人员，通过实行过渡性措施，保持待遇水平不降低。所谓增量改革、平稳过渡，是指各国在公职人员职业年金制度改革的过程中，基本遵循渐进式改革的原则，避免因为休克式改革而造成社会震荡[3]。总结我国在广东五地的养老改革试点教训，借鉴国外养老改革的经验，可见，增量改革有助于稳定心理，减少阻力，实现改革的平稳进行。　　待遇衔接还体现在机关事业单位工作人员中的中人由于历史原因造成的个人社保账户缺额问题。《方案》中提及在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金，《决定》中提及在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上

8、，再依据视同缴费年限长短发给过渡性养老金。后者较前者在制度上更加明确，同时，《方案》和《决定》的区别还体现在对实施后达到退休年龄，但个人缴费年限累计不满15年的人员处理上。《方案