刍议《税法通则》中地方税权的科学定位与公道划分

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1、刍议《税法通则》中地方税权的科学定位与公道划分【摘要】《税法通则》的制定，是弥补我国税法体系空缺的需要，是确立税收基本规范的需要，也是同一税收执法和司法的需要。地方税权的客观存在，要求《税法通则》将其纳进调整范围，使得地方税权有法可依。笔者通过对地方税权的学理分析，提出了关于地方税权的定位和征收治理，需要从《税法通则》的高度予以进一步界定和法律调整的观点和建议，以完善《税法通则》的内容和体系。【关键词】税权地方税权分税制税收立法权税收治理体制【正文】　　《税法通则》的制定是关系到我国税收法律体系的重新整合与完善，关系到纳税人权利

2、保护与国家征税权实现的平衡，关系到终极实现***的税收征纳关系的税收法治建设的基础环节。鉴于《税法通则》的制定，必须在宪法确认的财政体制框架下进行。因此，必须兼顾中心与地方的利益，加以平衡协调。为此，本文就《税法通则》中地方税权的科学界定与公道划分涉及的基本理论与实践题目作一探讨，以求教于学界同仁。　　一、地方税权的学理分析　　在七届全国人大第四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中,“同一税政,集中税权,公平税负”的原则被提出来用以指导新一轮税制改革,“税权”一词初次在立法文件中出现。[1]“税权”这

3、个概念产生伊始，学界即莫衷一是、众说纷纭，对其研究现已渐趋广泛和深进。总的来看，有广狭二义之分。广义的税权是将之看作权力与权利的同一，将税权概括为以下几层含义：税权属于法律概念，税法是公法，税权属于公权；税权是法律上明确规定的权力或权利，是权力与权利的合一或同一；税权通常是指法律上的权利，与法律上的义务对等。[2]狭义的税权是指国家权力在税收领域的延伸，以为税权是国家机关行使的涉及税收的权力的总称，它是国家权力的重要组成部分；它来自人民的授权，是国家取得收进的主要手段和依靠。根据宪法和法律关于国家机关职能、权限的划分以及由此而来

4、的行使税权的主体不同，可以将税权划分为税收立法权、税收执法权和税收司法权。[3]可见，狭义的税权是直接被理解为税收权力，并看作国家权力在税收领域的延伸。[4]与此相对应，笔者以为，地方税权的定义应当理解为：地方税权是地方国家行使的涉及税收的权力的总称，是地方政府权力的重要组成部分，并通过特定的地方税收机关予以行使。　　从一国国家权力的机构组成来看，无论是中心机关的税权，还是地方机关的税权，都属于财政权的重要组成部分。按照财政学原理，一国各级国家机关的事权决定其财权，而财权又分为财政收进权和财政支出权。由于税权行使的主要目的是各级

5、国家机关在国民收进分配中依法获取税收收进，以满足财政需要，因此，税权属于财政收进权的重要组成部分。在市场经济条件下，由于税收收进成为财政收进的主要来源，因此，税权也就成为财政收进权的主要表现。与此同时，在现代国家体制下，首先，地方税权存在的客观基础是基于各国地方经济与社会发展的差异所导致的地方财权的相对独立性。对于来自于各地的税收收进，固然国家可以采取由中心同一行使税权，而后者再根据各地需求进行协调、分配的方式进行，但是，较之在中心和地方分权的基础上，由中心和地方各自享有独立的税权，然后，再通过中心的财政支付弥补地方税收的不足之

6、税收分配方式，后者更具有“效率”，更能调动中心与地方两个方面的积极性。其次，市场经济的分权属性，也必然要求地方政权机关应当拥有相对独立的地方税权，以实现地方财政治理的法治化。正由于如此，在当今世界，无论采取联邦制、邦联制或中心集权体制的国家，地方税权的设置是必不可少的，只不过程度不同而已。　　按照法学原理，法律是调整社会关系的利器，法律应当反映社会关系的客观要求。因此，地方税权关系的客观存在，必然要求作为调整国家税收关系基本法的《税法通则》将地方税权纳进调整范畴，并在此基础上，有必要制定专门的《地方税收法》，以便使地方税权的行使

7、有法可依。而事实上，我国固然实施中心集权体制，但如何处理好中心与地方的财政关系，调动好中心与地方两个方面的积极性，一直是我国财政法制需要解决的重大课题。自新中国建立以来，关于地方税权的理论和实践一直断断续续的存在，特别是随着社会主义市场经济体制确立以来，分税制制度的实施，使地方税权部分地得到确认，但在实际运行中仍然存在着诸多题目，需要从《税法通则》的高度予以进一步明确界定与法律调整。　　二、当前我国地方税税权划分存在的主要题目　　(一)我国现行分税制税权划分的现状　　我国税权划分的基本依据是1977年国务院批转财政部的《关于改进

8、税收治理体制的规定》，在此后的分税制改革中，国务院作了进一步的规定，如对实行分税制财政体制和工商税制改革等具体文件中对税权划分进行了原则性的规定，此外，现行城市维护建设税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税等税种的条例都规定，省级人民政府对这些税种条例享有制定施