公债管理政策的目标

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1、公债管理政策的目标一、公债管理政策的基本目标　　公债管理政策的基本目标（primaryobjectives）是指使债务管理工作更为安全、高效所确定的行为准则和评价标准。政府的日常债务管理工作十分繁杂，如果没有明确的工作目标，不仅难以提高公债管理的效率，还会影响到公债的可持续性。进一步来看，公债管理政策的基本目标与经济运行也存在密切的关系，这不仅因为公债管理所涉及的巨额资金流动会对实质经济运行产生影响，更重要的是，政府本身并没有独立的个体利益，包括提高债务管理质量在内的所有行为都是以全社会利益为出发点的。根据各国

2、特别是工业化国家的政策实践，公债管理政策的基本目标可统称为：能够以理想的借款条件持续获得所需资金，它具体包括债务风险最小化和债务成本最小化。　　所谓债务风险最小化，即是指政府应尽可能降低举债风险，确保公债管理安全运行。一般来看，政府所面临的债务风险主要包括利率风险和融资风险两种。公债的利益风险指因未来市场利率变化而导致债务成本提高的可能性，（注：狭义的债券利率风险指市场利率上升而导致举债成本绝对提高的可能性，广义的债券利率风险除此之外，还包括市场利率下降导致固定利率债券举债成本相对提高的可能性。本文采用狭义的概

3、念。）如频繁发行短期公债、增发浮动利率债券和指数化债券等，都会增大因未来市场利率、物价指数上升而导致债务成本增加的可能，进而会加大公债的利率风险。债券利率波动必然要与税率的不断调整相适应，西方最优税制理论指出，理想的税率应当是一时间序列上的平滑税率，税率调整过于频繁会提高税收管理的成本和私人投资收益的不确定性，从而降低经济运行的效率。由此可见，公债的利率风险会对经济运行产生相当的消极作用。融资风险是指因市场行情变化而导致政府债券不能足额销售的可能性。鉴于公债大多是通过举借新债来偿还的，因而融资风险可细分发行风险

4、和违约风险两种。　　所谓债务成本最小化，即是指政府应在合理条件下尽可能提高债务管理效率，降低举债的成本。成本最小化之所以成为公债管理政策的目标，是因为举债成本上升不仅会加重政府偿债的负担，还会造成社会福利损失。我们知道，目前各国早巳不再征收中性的一次总付税，任何税种开征都会对经济运行产生“税楔”（taxark）。相比之下，前一种方案可以避免再融资风险和利率风险，但筹资成本却较高，政府发行10年期公债要比发行3个月期公债通常多支付一个正的期限风险补贴；后一种方案虽然可以获得低成本的资金，但频繁发债又会使政府持续暴

5、露于市场的利率风险和融资风险之下。再比如，在经济萧条时期，由于市场利率水平较低，政府出于债务成本最小化的考虑通常会收回短期债券、增发长期债券。但债券期限的延长又会降低市场的流动性，抑制社会总需求启稳回升。特别是在经济已出现反弹迹象的情况下，未来利率走高的市场预期可能会使当前低利率的长期债券难以推销出去，影响债券发行目标的实现。同理，当经济处于过度繁荣、市场利率处于波峰时，政府如果通过发行短期公债来降低债务成本，将会导致市场利率下降、市场流动性增强，这无疑会使本已过热的总需求火上浇油，致使经济出现进一步失控。　　

6、既然公债管理政策的各个目标之间存在如此多的抵触和矛盾，那么如何协调它们之间的关系即是公债管理政策研究的重要内容。显然，一个能够兼顾各政策目标的均衡点将是政府的最优选择，但必须指出的是，选择均衡点并不代表没有取舍和侧重。根据各政策目标在市场经济运行中的重要性程度，我们大体可确定政策目标选择的基本原则如下：　　第一，公债管理政策的首要目标应当是控制债务风险，确保政府债务活动的安全性。众所周知，公债是以政府信誉为担保的“金边债券”，而安全性是其最本质的特点。如果政府因财政困难和筹资能力下降无法如约偿付债务，这将会极大

7、地损害政府信誉，进一步增加融资和再融资的困难，以至于导致债务违约。这种情况一旦出现，就可能产生连锁反应，导致债务链条的损毁，这不仅将危及政府债务的可持续性，还会严重破坏整个市场经济的信用体系，甚至波及政局稳定。相比之下，债务成本提高所造成的福利损失对经济的破坏力则要小得多，至于经济稳定增长等衍生目标，完全可通过其它经济政策和手段来实现。由此可见，政府债务风险（特别是融资风险）最小化是实现其它政策目标的基础和保障，它是公债管理政策目标的重中之重。　　第二，在债务风险最小化的前提下，公债管理政策应当服从于特定的宏观

8、经济目标，并积极与财政货币政策相配合。如果承认公债管理政策是政府主动调节经济的一种政策，那么在公债管理自身无风险之虞的前提下，就应当致力于即定宏观经济目标的实现。即使它不具有足够大的政策效应，但作为方向至少不能与即定的宏观经济目标相背离，这一点勿需赘言。需要指出的是，虽然我们一再强调公债管理作为独立政策手段的存在，但同时也承认，财政政策货币政策仍然是宏观经济政策的主体，公债管理政策则处