非政府组织在全球公共卫生治理中的地位和作用

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1、非政府组织在全球公共卫生治理中的地位和作用近年来，随着全球公共卫生事件的频繁发生，“全球公共卫生治理”问题开始引起各国普遍关注。非政府组织是全球公共卫生治理体系的重要组成部分,凭借自身优势和独特功能逐渐确立了在全球公共卫生领域中的地位。　　　　全球治理理论视野下的　　公共卫生问题　　一般来讲，人们习惯将由各种自然、社会因素及人类生活方式、生产行为造成的卫生安全问题划归公共卫生范畴。然而全球化的飞速发展使公共卫生问题呈现出不同特点，全球化加剧了世界范围内人口、货物的大规模快速流动，使公共卫生问题具有了明显的跨国特征。2003年袭击中国的SARS病毒，先是在周边国家和地区扩散，之后又很快侵袭到

2、世界。除SARS外，艾滋病、禽流感等病毒也在世界范围内造成了严重的公共卫生问题，并极大威胁了人类的公共安全。世界卫生组织发布的2008年世界重大公共卫生问题回顾报告中提出，自然灾害和非传染性疾病的蔓延正在对人类健康构成重大威胁，并导致了一系列严重公共卫生问题。公共卫生问题已成为目前世界各国需要共同面对的挑战，如果各国政府仍沿用传统的思路和办法加以应对必将陷入被动。日渐兴起的全球治理理论为解决该问题提供了一种新视角和新思路。　　全球治理理论兴起于20世纪90年代的西方，代表人物有鲍勃•杰索普、詹姆斯•罗西瑙和罗茨等。俞可平将其概念概括为：“所谓全球治理，指的是通过具有

3、约束力的国际规则解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。”他认为，“治理”与传统政治学理论强调的“统治”有本质区别，治理的权威不是单一的自上而下的，而是多元的相互的；政府统治所涉及的范围是以领土为界的民族国家，而治理的范围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。[1]可见，全球治理理论在面对包括公共卫生在内的全球性问题时确有很强理论适应性。　　当前，以全球治理理论视角看待公共卫生问题已成为国际社会共识。这主要因为：一是全球化增大了对国家提供保障、管理风险方面的需求，却降低了国家有效发挥这一作用的能力，这在公共

4、卫生领域表现得尤为明显。二是在全球化时代，人类的经济和社会活动很难得到跨国性机制的有效约束，所以一旦引发超越主权国家的地区性或全球性风险，将把各国推向全球化时代特有的“风险社会”中。　　从全球治理理论出发看待公共卫生问题至少可以给我们带来三方面启示：一是公共卫生问题具有跨国性质，所以进行全球治理十分必要；二是各国政府、政府间国际组织和非政府组织应加强联动，这是实现全球公共卫生有效治理的必由之路；三是全球公共卫生治理关乎人类社会可持续发展，在这方面建立具有普遍约束力的国际规则或机制至关重要。　　　　非政府组织在全球公共卫生　　治理体系中的角色　　非政府组织是指那些不以营利为目的，并在特定法律

5、系统下不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人组织或机构，它是现代社会组织系统的重要组成部分。美国学者莱斯特•萨拉蒙认为非政府组织有组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性五个特征。[2]本文认为正是上述特征，决定了非政府组织可以在全球公共卫生治理体系中扮演重要角色。　　首先，公共卫生问题的全球化特征迫切要求世界各国在卫生领域开展密切的国际合作，而非政府组织有良好的组织化和国际性特征，完全有条件成为这种全球国际合作中的重要行为体，加之其不受主权让渡的约束，因此在公共卫生领域的国际合作中比主权国家更具灵活性。　　其次,与各国官方的公共卫生机构相比，非政

6、府组织由于具有民间性和自治性特征，且一般不受国界限制，因而比政府公共卫生部门触角伸得更远，在应对全球性公共卫生问题方面能够发挥政府无法替代的作用。　　再次，公共卫生领域中的非政府组织聚集了大批公共卫生领域的专家，他们将自己的专业知识和资金设备无偿投入到全球公共卫生事业中去。在发生全球公共卫生事件时，他们同各国政府一道行动，为非政府组织参与全球公共卫生治理奠定了良好基础。　　最后，面对传染性疾病快速蔓延的突发事件，国境已构不成阻止病毒传播蔓延的天然障碍,单靠政府部门很难有效控制疾病在全球蔓延。水平分布于社会各个角落的非政府组织同垂直配置资源的政府卫生部门相比，在疫情监测、传染病早期控制等方面

7、比政府部门行动更迅速，更有优势。　　总之，对非政府组织在全球公共卫生治理体系中的作用不应只停留在理论认识上，而应让其在全球应对公共卫生挑战的实践中得到更多的锻炼和发挥。　　非政府组织在全球公共卫生　　治理中的职能　　罗西瑙在全球治理理论中强调，在全球化时代，“权威空间”与国家领土疆界并不必然一致，虽然主权国家和政府属于权威空间，但大量非政府的超国家组织和次国家组织也都在权威空间之内。所以全球治理的单位不仅有国家和政府，还