《物权法》与政府审计

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1、《物权法》与政府审计《物权法》起草审议过程引发了关于国有财产保护的大讨论，今年3月16日十届全国人大五次会议高票通过并将于今年10月1日起施行的《物权法》包括了中国特色的内容—关于国有财产的保护。政府审计被称为国有财产的“看门狗”或“守护神”，两者究竟有一些什么样的关联？一、《物权法》起草过程引发的对国有财产流失的极大关注与政府审计的责任《物权法》是一部明确物的归属、发挥物的效用、保护权利人物权的一部法律。新中国成立至改革开放，由于实行高度集中的计划经济体制，一直没有出台《物权法》。随着改革开放的深入，制定《物权法》被提上了议事日程。但起草、审议过程经历

2、了不同寻常的波折，该法从1994年被列入规划到审议通过，历时13年，连破六审、七审纪录①，引起社会各界的密切关注，关于国有财产的保护成了波折的主要原因。1994年，中国社科院法学所研究员梁慧星受托起草《物权法》（他领导的课题组早于1993年成立），于1999年10月完成第一稿，按国际通行做法，将所有权分为动产和不动产所有权两类。全国人大法工委组织第一次专家讨论会，王利明提出不同意见，他于2000年底提出第二份专家建议稿，将所有权划分为“国家、集体和私人”。动产与不动产的划分，是一种技术划分，远离意识形态，比较超脱，更多考虑《物权法》本身作为法律规则独立发

3、挥作用，公法和私法界限分明；“国家、集体和私人”的划分源于现有三种所有制形态，重视意识形态和现行政策。讨论第一稿时，有人质疑“不强调国家利益，那还是社会主义法律吗？”，实质上是强调对国有财产的保护。2001年底，全国人大法工委民法室在梁、王两稿的基础上形成“征求意见稿”，体例以梁稿为主，所有权设计吸取王的“三分法”。2002年12月，九届全国人大常委会第31次会议，《物权法》作为民法典的其中一编，被首次提请审议。多数委员认为民法典尚不成熟，以分编通过为宜，抓紧制定《物权法》。2004年10月，《物权法》草案接受首次单独审议（即第二次审议）。从民法典抽离出

4、来的《物权法》，在二审前进行了修改，对国有企业财产权和农民集体所有权进行了细化。2005年6月三审，最明显的变化是明确规定：“国家、集体和私人所有权受法律保护。禁止任何单位和个人用任何手段侵占、破坏国家、集体和私人的财产。”2005年8月，北京大学法理学教授巩献田上书中共中央、全国人大—《一部违背宪法和背离社会主义基本原则的〈物权法〉草案》。由于没有得到高层的回应，巩将信在网上公布。巩献田指责《物权法》草案违宪：草案对“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”只字不提，妄图以“私有财产神圣不可侵犯”的精神和原则取而代之。他还指责《物权法》会加速私有化进程，促使两

5、极分化。由此引发了国有财产保护的大讨论，原本争议不大的“平等保护”也成了争议的话题。《物权法》没能在当年12月底的全国人大常委会上接受审议。2006年8月、10月，《物权法》五审和六审。为应对关于违宪的责疑，五审增加宪法关于基本经济制度的规定，六审则在第一条加上“根据宪法，制定本法”。12月，《物权法》七审，并决定提交2007年十届全国人大五次会议表决。一般来说，“公”的利益应当由宪法、行政法等公法来加以保护，所以国家基本经济制度由宪法规定，国有财产的管理应由国有财产法作出规定。《物权法》属于私法，它主要确认和保护“私”的利益，尽管其也要对侵害国家的民事

6、责任作出规定。但《物权法》起草过程中引发的主要不属于其规范范围的对国有财产保护的大讨论，不是偶然的，它反映了十几年来国有财产严重流失的现状及公众的极大关注。法律规定国有财产属于国家所有，即全民所有，国有财产由国务院代表国家行使所有权，但国务院不可能直接管理国有财产，而是层层委托给各级政府及其部门和机构进行管理。不论是哪一层被委托人，都不是国有财产的真正所有者，因此存在所有者的实际缺位和淡化问题，国有财产的管理者客观上缺乏私有财产的所有者那样对其拥有的财产那种敬业和寸利必得的劲头，相反可能发生某些人侵吞国有财产或渎职，因此人们总能听到国有财产的流失，却没人

7、讨论私有财产的流失。为了加强对国有财产的管理，许多国家都制定了《国有财产法》或其他类似的法律，设置相应的管理、监督机构。我国的《国有财产法》尚未出台，有关国有财产管理的专门规定仍停留在法规的层次。各级政府国有财产管理部门负责国有财产的管理。审计机关作为政府的组成部门，专职从事对国有财产的监督，对于维护《物权法》中有关国有财产的物权，承担着重要的监督职责，尤其是针对目前我国较为严重的国有财产流失的现状，审计机关必须加强对国有财产的监督。二、《物权法》与政府审计相关的内容审计机关根据《审计法》的规定，对被审计单位国有财产的占有、使用、收益和处分的情况进行审计

8、。因此《物权法》中凡是有关国有财产的规定都是与政府审计相关的内容。《物权法》有关