公共责任、机会主义和国家审计业务体系

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1、公共责任、机会主义和国家审计业务体系公共责任、机会主义和国家审计业务体系　　一、引言　　现实生活中，国家审计业务类型很多，这其中的原因是什么？究竟有哪些审计业务？国家审计作为一个国家监管机构，如何确定其业务边界？哪些是审计业务？哪些不能纳入审计业务？上述这些问题并没有得到系统的理解解释。本文按公共责任、机会主义、问责的路径来分析国家审计业务体系，随后内容安排如下：首先是相关　　公共治理机制为什么要由多种要素组成起来呢？这其中的原因是，不同的治理机制具有不同的特征，从而在治理机会主义行为时有不同的成本和效果。例如，制衡机制嵌入了业务流程，治理机会主义行为的效果最好，但是，增加了流程长度

2、和运行成本，从而有较高的制衡成本。激励机制需要公共责任机构主动放弃机会主义行为，公共责任机构会有利益的计算，只有不发生机会主义行为时的利益大于发生机会主义行为时的利益，才会主动放弃其机会主义行为。所以，只有激励力度较大时，这种机制才会取得较好的效果，否则，这种机制难以发挥作用。问责机制是置于业务流程之外来监视公共责任机构的机会主义行为，它不影响公共责任人的业务流程，不会增加公共责任机构业务营运成本，从而监督成本较低。但是，由于问责机制置身业务流程之外，对公共责任机构机会主义行为的了解程度可能会降低或滞后，从而公共责任机构的机会主义行为得不到及时治理，进而影响其抑制机会主义行为的效果。

3、　　公共治理机制作为一个治理公共责任机构机会主义行为的整体构造，不能一味强调效果，而不惜工本，更不能只考虑成本而听任机会主义泛滥，而是要兼顾成本和效果。所以，需要将多种机制组合起来形成公共应对机制主义行为的治理机制。不同要素在公共治理机制中的地位不同，我们以制衡机制、激励机制和问责机制为例，来分析它们的地位。制衡机制和激励机制是第一道防线，首先发挥作用。但是，从成本和效果角度考虑，不能完全指望制衡机制和激励机制。所以，制衡机制和激励机制对机会主义行为的治理尚不能达到可容忍水平。逃过制衡机制和激励机制的机会主义行为称为剩余机会主义行为，由问责机制来治理（激励机制对于剩余机会主义继续发挥

4、作用），委托人由于成本效益考虑，如果机会主义行为降低到了委托人能容忍的水平，则称可容忍机会主义行为，委托人对这种机会主义行为如果再进行控制，则不符合成本效益原则。上述公共治理机制构造及其对机会主义行为的治理过程如图1所示（图中还有一些机制没有包括）。　　四、问责机制和国家审计业务体系及其边界　　（一）问责机制　　对于问责机制有不同的理解，有一种观点认识，问责是对负面后果承担责任（胡建国，2008）。这是对问责的狭义理解。从公共责任视角来看，一般来说，问责机制包括三方面的含义，一是了解公共责任机构的公共责任，二是获取公共责任机构公共责任履行情形的信息（一般称为绩效报告），三是评价公共责

5、任机构公共责任履行情况，并根据评价结果给予奖励或处罚。问责机制主要是通过抑制代理人机会主义行为的前提条件来发挥作用的。首先，问责机制通过公共责任机构报告其责任履行情况，减少信息不对称程度；其次，问责机制根据公共责任机构的业绩进行奖励或处罚，可以减少公共责任机构的激励不相容程度。　　问责机制是治理机会主义的手段，但是，不能指望公共责任机构自己来完善和执行问责机制，这是公共责任委托人的责任。现实生活中，一些机会主义很严重的公共责任领域长期不能得到抑制，主要原因是公共责任委托人不作为或没有作为能力　　（二）国家审计业务体系及其边界　　在治理公共责任机构机会主义的整体构造中，国家审计处于何种

6、地位呢？显然，国家审计不属于激励机制。一般来说，国家审计也不宜介于公共责任机构履行公共责任的具体业务流程中，所以，也不是制衡机制。一般来说，国家审计属于问责机制。国家审计在问责机制中干什么呢？这里的关键问题是，公共责任问责机制是否真的能起作用？公共责任机构可能提供虚假信息或者不提供完整信息，使公共责任委托人无法了解其公共责任履行的真实状况。本文前面指出，公共责任包括资源责任、权力责任和产品责任，相应地，可能出现资源机会主义、权力机会主义和产品机会主义。如果公共责任机构存在机会主义行为，则其向委托人报告责任履行情况时，有两种选择，一是当委托人明确提出要其报告信息时，公共责任机构提供虚假

7、信息，掩盖其机会主义行为；二是在委托人没有明确提出要其报告信息的领域发生机会主义行为。公共责任机构通过虚假信息或不提供信息来掩盖其机会主义行为。所以，信息虚假或不完整，既是问责机制正常运行的关键，也是机会主义行为的藏身之处。　　公共责任委托人如何解决这些信息问题呢？国家审计是解决问责信息问题的制度安排。公共责任机构所提供的信息是否真实，通过审计可以得到鉴证，这就形成基于责任方认定的审计业务；对于公共责任机构没有提供而委托人又关心的信息，委托人也可以通过审计