治理理论视阈下中美社区减灾模式比较及启示

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1、治理理论视阈下中美社区减灾模式比较及启示摘要：一、问题的提出：治理理论视阙下社区减灾的意义中国4/vie　　社区作为城市最基层的单元，在减灾行动中具有重要的现实意义和战略价值。[1]15-601994年在日本横滨、2005年在日本兵库和2015年在日本仙台召开的三次世界减灾大会分别突出强调了推行开展社区灾害管理的工作机制和方法，明确提出了“社区减灾”的各项任务。治理理论是20世纪90年代西方国家兴起的新理念，突出强调以多元主体和协作网络的方式来处理公共事务，即强调国家、市场和社会在公共事务处理中的角色、定位和互动关系

2、。[2]因此，在社区减灾中的参与主体即政府、私营部门和社会组织间的角色、功能和互动关系对社区减灾的效果会产生深远的影响。随着社区减灾在各国实践的开展以及在治理理论的影响下，学界对于社区减灾中参与主体的角色、功能和互动关系的研究逐渐兴起。LouiseK.fort（2006）[3]在对卡特里娜飓风社区减灾行动的研究中，得出社区在灾前、灾中和灾后的应急过程中，急需不同层级政府部门、私营部门和社会组织的合作参与和共同应对；Simo，Bies（2007）[4]研究表明，跨越单一部门的应急协作在社区减灾中能够创造巨大的公共价值，

3、弥补单一部门应对的缺陷，同时社会组织发挥了重要的作用；Naim，Kapucu，Demiroz（2011）[5]在比较了美国9・11恐怖袭击和卡特里娜飓风两次事件中社区组织协作网络的差异后，提出了灾害发生之前组织间频繁的交互有利于强化应急响应的效果。随着公共治理理论的兴起和发展，多部门在社区减灾中的角色、功能和互动关系的研究也越来越受到重视。　　近几年来，社区减灾在中国和美国都提上了议事日程，并且在国家的应急管理机制上都提出了实践模式。2007年3月民政部印发《全国综合减灾示范社区标准》，自此我国在全国范围内开展了“全

4、国综合减灾示范社区”的建设。截止到目前，全国各地分八批累计创建“全国综合减灾示范社区”7727个。在美国，1997年美国联邦应急管理局（FEMA）开始创建“减灾型社区（Disaster-Resistantmunity）”，以及2011年在全美范围内开展实施的应急管理的全社区模式（anagement），期望动员整个社会的力量，减少政府的行政负担。[6]基于此，中美两国在社区减灾的模式上各有特色。本文通过对中美两国在国家层面所提出的社区减灾模式中政府、企业和社会组织参与模式的梳理和比较分析，以期更好地借鉴美国的社区减灾经

5、验，进一步强化我国社区减灾中政府、企业和社会组织的作用和互动关系。　　二、中国“综合减灾示范社区”模式　　自2008年起，由民政部、国家减灾委员会发起，开展“全国综合减灾示范社区”评选活动。截止到目前的7727个示范社区，时空格局的分布上经历了“先东部、后西部，东西共同迅速扩展”的过程，呈现出明显的区域差异，高值区分布于首都圈、长三角、珠三角和沿长江经济带。并且示范社区个数分布与所在县域人口数量、经济发展水平具有较好的正相关关系，与灾害高发区域的空间对应相关性不显著。[7]《全国综合减灾示范社区标准》[8]明确规定了

6、示范社区的建设内容和评价指标，包括10个一级指标，分别为组织管理机制、灾害风险评估、灾害应急救助预案、减灾宣传教育培训、防灾减灾基础设施、居民减灾意识与技能、社区减灾动员与参与、管理考核制度、档案管理规范和社区减灾特色。其中关于示范社区建设的参与主体的考核指标主要涉及到第1个指标组织与管理机制和第7个指标社区减灾动员与参与（见表1），表现为以下两个特征：表1中国综合减灾示范社区评价指标1和指标7描述一级指标二级指标标准1.组织　　管理机制11领导机构社区综合减灾运行、评估与改进领导机构健全12执行机构分工明确的专门工

7、作小组：风险评估、宣传教育、灾害预警、灾害巡查、转移安置、物资保障、医疗救护、灾情上报等13工作制度领导工作制度、执行工作制度14减灾资金社区筹划　　社区综合减灾项目7.社区减　　灾动员与　　参与71企事业单位相关企事业单位积极组织开展防灾减灾活动明确，共同参与社区减灾工作。领导机构由基层政府（或派出机构）担任。在具体执行方面，由于社区居民熟悉社区的基本情况和未来建设的需求，社区减灾动员和参与中，政府部门、企业和社会组织均被要求发挥各自优势，积极参与综合减灾工作。　　第二，从综合减灾示范社区建设的具体实践来看，基层政

8、府（或派出机构）仍为社区减灾的主体，社区中的企事业单位、社会组织被整合和吸纳入基层政府的社区减灾网络中，共同参与。私营部门和社会组织自下而上的参与被整合到基层政府的行政权力，各类社会资源如企业项目资金、社会捐赠等都被纳入行政资源，由基层政府统一支配。如上海市杨浦区新江湾街道在社区减灾的建设中以政府主导为主，由街道的政府部门创建综合减灾社区创建委